강의 배재수 국립산림과학원 원장 정리 김우성 전문기자
산림정책 패러다임의 변화와 미래정책 이슈: 산림자원의 장기 변화를 중심으로
저는 원장이 되기 전, 작년까지 연구했던 사람입니다. 산림정책사를 전공했어요. 역사 전공인데, 궁금했어요. 우리나라 숲이 어떻게 변해 왔을까, 그 변화의 원인은 무엇일까가 궁금했어요. 공무원이 되고서 원하던 연구를 하게 되었습니다. 이런 경우가 드물잖아요. 최근 4년 동안 우리 숲의 역사를 다시 연구하게 되었고 그 결과를 모아서 말씀드리겠습니다. 제목은 굉장히 거창한데요. 우리 숲이 어떻게 변했을까, 그 원인이 뭘까, 앞으로는 어떻게 가야 할까를 말하고자 합니다.
주제는 총 7가지입니다. 간단하게 우리 과학원을 소개합니다. 사진과 통계로 우리 산림의 어제와 오늘을 살펴봅니다. 광복 이후 우리나라 산림정책이 어떻게 변화했는지를 아주 간략히 말하고, 우리 산림과 임업의 미래를 정량적으로 전망하겠습니다. 산림 관련 국내외 동향을 살피고, 이걸 바탕으로 지금껏 얻은 성과가 무엇이고 앞으로 어떻게 나아갈지를 말하겠습니다.
2025년 농림 위성 발사
먼저 국립산림과학원 소개입니다. 우리 과학원의 비전이 “숲과 과학기술로 더 나은 세상을 만들겠습니다!”입니다. 우리나라 국토의 63%가 숲인데 우리 과학기술로 좀 더 나은 세상을 만들어 보겠다는 뜻이고요. 여기서 '더 나은 세상'은 숲을 풍요롭게 만들고 지혜롭게 이용하고 그로부터 나오는 이익을 우리가 다 함께 이용하자는 뜻을 담고 있습니다.
국립산림과학원은 1949년 2월 23일 설립되었습니다. 올해로 75주년입니다. 미래산림전략연구부는 주로 정책적인 연구를, 산림환경보전연구부는 우리 숲을 이해하는 기본적인 연구를, 산림생명자원연구부는 유전을 다룹니다. 마지막으로 숲에서 나오는 목재를 이용하는 임산자원이용연구부가 있습니다. 국립산림과학원은 5600ha 숲을 직접 관리해요. 여의도 면적의 20배쯤 됩니다. 제주도에서 광릉숲까지 6개의 캠퍼스에서 관리합니다. 2025년 농림 위성을 발사합니다. 농업과 산림 분야만을 위한 위성입니다. 위성을 활용해서 과학원은 올해 5월 또는 7월 국가산림위성정보활용센터를 만듭니다. 직접 산에 가서 나무를 재고 숲의 모습을 그려왔지만, 이제 저 우주에서 우리 숲의 모습을 그리는 세상이 곧 옵니다.
우리 산림의 현대사
전통 산림, 국가 세금이 나오던 곳
주어진 제목이 패러다임입니다. 패러다임이 어려운 용어라서 단순하게 ‘옛날에는 우리 숲을 어떻게 바라보았을까’로부터 시작하겠습니다. 정도전의 『경제육전』에도 나오고, 다산의 글에도 똑같은 표현이 있습니다. ‘산림은 우리나라 세금이 나오는 곳이니, 산림정책을 왕이 중히 여겼다.’ 숲을 바라보는 것이 공물·공납처럼 국가를 운영하는 데 들어가는 산물이 나오는 데라서 숲은 중요하다고 본 거죠.
온돌 땔감, 압록강과 두만강 지역에만 남은 숲
<조선임야분포도>라는 지도는 1910년 일제가 조선을 강점하기 바로 전인 통감부 시절에 제작했습니다. 조사는 통감부 때 했고, 지도는 조선총독부 시절에 만들었는데, 50만분의 1 축척의 지도입니다. 이 지도의 정보로 조선총독부는 식민지 산림정책을 수립합니다. 왼쪽 사진이 50만분의 1 지도를 축소한 원본입니다. 이 자료는 국립산림과학원 홈페이지에서 다운로드할 수 있어요. 지도의 녹색이 숲이라고 하는 성림지예요. 분홍색이 어린나무인 치수(稚樹)의 발생지예요. 노란색이 나무가 전혀 없는 무립목지예요. 산림의 황폐화가 심할수록 빨간색입니다.
어떤 느낌이세요. 1910년 일제강점기 시작 무렵 한반도 숲의 모습입니다. 1910년 한반도의 산림은 대부분 압록강과 두만강 지역 210만ha에 집중되었음을 알 수 있습니다. 인구가 많은 서해안과 남부 지역은 산림이 헐벗었는데, 고도와 경사도가 낮은 지역의 산림은 당시 가정용 연료 특히 온돌 땔감으로 쓰여서 지속적으로 황폐화 되었습니다. 1910년 이후 식민지 시기에 한반도 산림의 지속성은 감소했습니다.
조선 후기에는 산림의 상태를 어떻게 표현했을까요. 기록은, ‘숲이 황폐됐다’ , ‘산에 나무가 몇 그루인지 셀 정도로 나무가 없다’고 정성적으로 표현했어요. 일제강점기부터는 통계가 만들어져요. 산림자원 통계의 대표적 지표는 두 개예요. 산림 면적이 얼마인지, 또 하나는 단위 면적당 나무의 부피라고 하는 임목축적이 얼마인지로 표현해요. 그 수치가 나오면 다른 나라와도 비교가 됩니다. 변화를 알 수 있죠.
일제강점기 벌채, 조선총독부 재정 충당
1927년부터 조선총독부 통계연보, 조선총독부 임야 통계에 자료가 나와요. 산림면적과 임목축적 통계가 도별로 나오고, 1927년부터 1942년까지는 조선총독부가 직접 통계를 발간합니다. 1943년의 자료는 해방 이후 발간합니다. 일제강점기인 1927년부터 1943년까지 통계에 따르면, 산림면적은 1.2%가 줄고, 임목축적은 무려 23%가 감소했어요. 여기서 1910년에 숲이 남아 있는 곳이 어디였죠? 압록강, 두만강 지역이죠. 압록강 두만강 지역은 행정구역상 함경북도, 함경남도, 평안북도입니다. 통계에 보면, 평안북도, 함경북도, 함경남도의 산림은 무려 36%가 줄었습니다. 함경남도는 같은 기간에 무려 51%가 감소했고요. 짧은 17년 동안에 말입니다. 가장 큰 원인은 당연히 조선총독부의 재정 확보입니다. 이 산림들이 국유림이었고, 관리를 맡은 조선총독부가 나무를 벌채해서 재정을 충당한 것입니다. 1937년 중일전쟁이 일어나죠. 군수 물자가 필요합니다. 물자 조달이 부족하니, 일본뿐 아니라 식민지의 나무들을 벌채합니다. 이래서 산림이 급격히 줄어듭니다. 왼쪽은 우리가 장작을 패는 사진이죠. 가정용 연료가 가장 중요했습니다. 다음은 조선제지주식회사 신의주공장에 쓰인 원료 사진입니다. 나무에서 섬유질을 뽑아 종이를 제조합니다. 산업이 커지면서 나무가 원료로 쓰였죠. 오른쪽은 당시 조선총독부의 고이소 구니아키 총독이 나무가 부족하니 총독 관저에 있는 나무를 베서 배를 만들겠다는 세리머니를 합니다.
분단과 인구 증가로 인한 생계형 도벌
산림 황폐화가 1960년대 말까지 지속됩니다. 아마 연배가 높은 분들은 기억할 것입니다. 광복 이후 1970년대 초까지 산림은 지속적으로 황폐화됐어요. 황폐화의 원인은 여러 가지입니다. 1945년 해방되자, 한반도는 분단됩니다. 분단 전 일국적 관점에서 남쪽은 나무가 부족해도 북쪽 나무를 갖다 쓸 수 있었죠. 분단으로 상황은 바뀝니다. 당시 남한 인구가 급격하게 늘어요. 1945년 1500만명, 1950년 2천만명입니다. 단 5년간 아이를 많이 낳아서 인구가 늘었을까요. 그보다 유입이 많았습니다. 북에서 남으로 내려오거나 외국 거주자들이 귀국했습니다. 사람은 늘었는데도, 돈이 없으니 다른 나라에서 에너지를 수입할 수 없죠. 추운 겨울을 어떻게 나야 할까요. 당연히 주변 나무를 도벌해야 합니다. 생계형 도벌이죠. 당시는 자연스러운 행위였습니다. 먹고 살기 위한 행동이니까요. 이게 1960년대까지 지속되면서 우리 숲은 민둥산이 되었습니다. 보는 사진은 1960년대 경기도 파주입니다. 상상이 갈까요. 옆 사진은 충청남도 서산의 당시 상황입니다.
산림 황폐화의 근본 원인은 빈곤
황폐화의 원인을 학술적으로 ‘근본 원인’과 ‘직접 원인’으로 표현합니다. 숲이 줄어들고 황폐되는 직접적인 원인 중 대표적인 게 뭘까요. 도벌, 화전, 농지전용이죠. 화전을 한번 얘기해 볼까요. 사람이 깊은 산속에 들어가서 불을 질러 농토를 잠깐 비옥하게 하고 농사를 짓습니다. 그걸 하고 싶어서 했을까요? 화전이 좋아서 산에 들어갔다고요. 그렇지 않죠. 화전을 할 수밖에 없는 근본적 원인이 있었던 거죠. 빈곤입니다. 먹고살기 힘들어서 어쩔 수 없이 불 지를 수밖에 없죠. 근본적인 원인이라고 본 거예요. 그래서 산림 황폐화에 근본 원인이 있는데, 당시 인구 증가와 빈곤이 산림 황폐화의 가장 중요한 근본 원인입니다. 사진은 제가 있는 산림과학원 옆, 고려대 근처 돈암동 인근 산림입니다. 이만큼이나 황폐했을 거라고 누가 생각했겠어요. 경상북도 김천은 토지 자체가 문제였습니다. 일제강점기에도 정말 자주 사방사업을 했던 곳이랍니다. 가장 커다란 직접적인 원인은 뭘까요? 저는 조선 후기부터 1960년대까지는 명확히 가정용 연료였다고 봅니다. 전 국민이 매일 사용했습니다. 다른 원인은 일시적이고 1~2년 주기로 나타나지만, 온돌에 들어가는 가정용 땔감은 추운 겨울뿐 아니라 보통 때도 벌어집니다. 심지어 제주도에도 온돌을 만들어 땠거든요. 가정용 연료를 나무에서 화석연료로 대체하는 게 굉장히 중요합니다. 바꾸지 못하면, 나무를 심는다고 해결할 수 있는 일이 아니었어요.
‘농촌에 연탄이 들어가자, 산이 푸르러졌다’
가정용 연료 문제가 해결되었습니다. 수치로 보면 1차 에너지원으로 장작과 숯 비율이 1950년대 무려 90.5%였어요. 에너지는 다 나무에서 온 거죠. 1960년대만 해도 66.3%였습니다. 그런데, 1970년대 어느 정도인지 아세요. 22%로 떨어집니다. 1990년대는 1% 미만입니다. 거의 완벽하게 대체한 거죠. 이를 현대사학자 서중석 교수님은 문학적으로 평가를 했습니다. “농촌에 연탄이 들어가자 산이 푸르러졌다.” 그 글을 읽으면서 사학자의 표현은 아니지만 바로 고개가 끄덕여졌어요. ‘맞아, 가정용 연료가 우리 산림 황폐의 직접적인 원인이야.’ 이 원인을 해결하는 방법은 크게 두 가지겠죠. 연료림을 조성해서 빨리 자라는 나무를 연료로 쓰는 방법이 있습니다. 또 화석연료로 완전히 대체하는 방법입니다. 당시 둘 다 사용했어요. 훨씬 더 빨리 화석연료로 대체가 되면서 연료림은 필요하지 않게 되었죠. 이게 우리나라 산림 황폐화의 결정적인 해결책이자 성공 요인이라고 말씀을 드립니다.
‘벌채는 악이다’라는 인식
산림 황폐화의 또 하나 직접적인 원인은 화전입니다. 화전은 당시 정책적인 추진으로 단 5년 만에 완전히 사라졌습니다. 일제강점기 조선총독부 관료가 이런 말을 했어요. 조선 사람이 절대 고치지 못하는 게 두 가지가 있다. 하나는 화전이고 다른 하나는 산소였어요. ‘왜 산에다가 묘지를 쓰지? 산을 황폐하게 만들면서까지 말이야.’ 화전은 우리 문화로 내려왔습니다. 그런데, 화전은 1970년대 말 완전히 해소됐습니다. 화전 인구는 농촌 인구의 1.3%밖에 안 되지만 이용 면적은 제법 되었죠. 아주 강력한 정책으로 화전은 해결되었습니다. 경제력도 연탄을 쓸 만큼 좋아져서 나무 심기가 효과를 발휘한 거예요.
그전에는 황폐의 윤회라는 말을 했죠. 산에 나무가 없으니까 나무를 심고, 땔감이 없으니 나무가 자라면 다시 잘라서 땔감으로 씁니다. 또 나무가 없으니 나무를 심고. 이게 해결된 것입니다. 1946년부터 2020년까지 심은 나무를 다 합치면 147억그루나 됩니다. 인구 5천만명이 한 사람당 290그루 정도 심은 거죠. 혹시 평생 나무 몇 그루를 심었는지 생각해 보면 감이 오겠지요. 조금 모자라다 싶으면 4월 5일은 계속 오니까 채울 수 있을 겁니다.
당시 황폐한 숲을 녹화하고자 해도 숲에서 먹고 사는 사람들이 정말 많았습니다. 그래서 ‘나무 심기는 애국이고, 벌채는 악이다’라는 중요한 슬로건이 나옵니다. 도벌을 악으로 보자는 것인데, 맞는 말이죠. 당시 5대 악 중 하나가 도벌이었습니다. 경제 행위를 하거나 지속가능하게 산림을 경영해서 나무를 수확하고 심는 것은 자연스러운 일입니다. 상식적인 경제 행위인데, 벌목을 악으로 규정한 게 이후 우리 인식에 아주 크게 남았고 현재까지 영향을 미쳤습니다.
마을 단위 ‘양묘’와 시장 가격 인센티브
녹화가 성공한 이유로 마을에서 키운 나무로 마을숲을 조성했다는 점도 들 수 있습니다. 현재 대한민국에서 1년에 2만ha에서 2만3천ha의 나무를 심습니다. 우리 역사상 나무를 가장 많이 심었던 시기에 얼마나 심었을까요? 통계를 살펴보겠습니다. 1967년 산림청이 세워집니다. 그전에는 농림부 소속 산림국이었어요. 그해 47만ha를 심어요. 현재 대한민국 전체 산림이 630만ha이니까, 당시 얼마나 많이 심었는지 알겠죠. 1ha 보통 3000그루를 심어요. 그럼, 엄청나게 심었지요. 그 나무들은 어디서 왔을까요. 어린나무를 키워야 심을 수 있습니다. 양묘가 안 되면, 아무리 황폐해도 심을 수 없죠. 당시 좀 무리하게 양묘합니다. 실패율이 높았어요. 채 반도 건지질 못했어요. 점차 심는 게 익숙해지고 기술도 높아집니다. 다음으로 많은 땅에 심어야 하니, 마을 양묘를 생각해 냅니다. 황폐한 곳이 있으면, 주변 지역에 양묘장을 조성하자는 것인데, 이 분들 먹고살기 바쁘잖아요. 나무를 길러서 자신들에게 도움이 없다면, 키울 리가 없잖아요. 그때 인센티브를 썼어요. 당시는 잘 키운 나무를 시장 가격으로 사줬어요. 이게 효과가 컸어요.
산림녹화의 성공 요인, 주인의식
뭐라 해도 산림녹화를 중요한 국정과제로 주류화했다는 점을 놓칠 수 없네요. 여전히 많은 나라는 경제적, 정치적, 군사적으로 어렵기 때문에 환경에 돈 쓰기가 쉽지 않습니다. 당시 정부가 산림녹화를 새마을운동, 국토녹화사업, 경제개발 사업과 같은 무게로 다루었습니다. 어려운 말로 주류화라고 하는데, 국정과제의 한 중심으로 놓았던 것입니다. 제가 개발도상국 담당자들에게 말할 때, 한국 산림녹화의 성공 요인으로 ‘주인의식’을 꼭 말합니다. 오너십(ownership)을 꼭 말합니다. 선진국은 개도국에서 ODA사업을 할 때, 대부분 선진국이 원하는 입장을 적용합니다. 대표적으로 지역 주민의 참여와 거버넌스를 요구합니다. 개발도상국은 풀 파티스페이션(full participation) 입장이고, 거버넌스하는 나라는 적어요. 틀린 말은 아니지만, 선진국은 그래야 한다고 하거든요. 우리는 제1차 치산녹화 10개년 계획을 스스로 수립했어요. 우리 문제를 우리가 인식하고 계획을 세웠지요. 문제의 본질을 스스로 찾아서 대안을 마련하는 오너십이 정말 중요합니다.
불가능을 가능으로 증명한 사업으로 영일사방녹화를 예로 많이 듭니다. 그 공원에 쓰여 있는 글이에요. “이암지인 경북 영일 지역의 산림 황폐지를 5년만에 녹화했다. 불가능하다고 여겨졌던 영일 사방지구 4,538ha의 토비, 객토 213만톤, 돌 230만개, 잔디 2,241만매를 투입하고 연인원 360만명이 참여하여 마침내 숲을 만들었다.” 여기 얘기는 다 아시죠. 이암지라는 지역은 진흙입니다. 평소에 딱딱하게 굳어 있다가 비가 오면 물렁물렁해서 나무를 심어도 잘 자라지 않는 땅에 숲을 만들었습니다.
지속가능한, 순환형 숲 경영의 시기
이제 현재로 왔어요. 숲은 거의 녹화되었습니다. 요즘은 도시숲 조성지가 확대되고 있습니다. 제가 제6차 산림기본계획, 산림청이 하는 20년짜리 계획을 수립할 당시, 우리나라 정책 중에서 가장 중요하고 실현 가능성이 높은 정책이 어떤 것일까 물어봤어요. 30여개 정책을 짰는데, 중요도와 현실 가능성 1등이 다 ‘도시숲’이었습니다. 도시숲 조성은 수용성이 상당히 높았고, 그만큼 중요하게 봤지요. 그동안의 산림녹화이 바탕이 되어, 산림자원의 순환 경영을 지향하게 되었지요. 과거에는 평균 임목축적이 겨우 10㎥여서, 임업은 어려웠지요. 1953년 우리 입목축적이 총 3600만㎥였어요. 지금은 10억3800만㎥로 30배 가까이 증가했습니다. 숲이 늘었지요. 나무를 심고 육성하는 단계에서 숲을 이용하는 단계로 갈 때가 된 것입니다. 여기서 순환형 경영, 지속가능한 경영이 중요합니다. 나무를 수확하고 나면 다시 숲을 조성해야 합니다. 그래야 숲 기능이 유지가 됩니다. 바로 지금이 그 일을 할 때입니다.
숲이 풍요로워지니 산림 휴양, 치유, 교육, 레포츠 등 숲에서 얻는 편익이 늘어났고, 국민은 이를 누리고 있습니다. 국립산림과학원에서 2020년 기준으로 숲이 주는 혜택을 돈으로 환산해 보았습니다. “한 해 259조원, 한 사람당 499 만원의 혜택을 준다”는 표현을 썼는데, 사실 이보다 훨씬 더 크겠죠. 어떻게 대한민국 숲이 259조원밖에 효과를 안 내겠어요. 현재 환산할 수 있는 수준에서만 가치 평가가 이루어졌습니다.
개발도상국에서 산림녹화를 성공하다
우리 산림녹화 성공 경험을 해외에서 제법 많이 공유합니다. 다들 우리가 해온 실질 경험들을 얻어가고자 합니다. 인도네시아 아체 지역의 맹그로브숲이 예입니다. 커다란 쓰나미가 아체를 덮쳤고 인명 피해가 무척 컸습니다. 그런데 맹그로브숲이 울창한 지역은 피해가 크지 않았습니다. 몽골의 그린벨트는 대표적인 협력 사업 지역입니다. 성공 경험이야 선진국이 우리보다 더 많겠죠. 하지만 개발도상국들이 한국에게서 배우겠다는 것은 다른 이유가 아닙니다. 우리는 어려울 때 산림녹화에 성공했다는 점입니다. 정말 그 어려운 시기에 어떻게 성공했는지를, 그 가치를 공유하고 싶어한다고 생각합니다.
통계로 보는 우리 산림
우리 숲은 대부분 광복 이후에 심은 것
다음은 통계로 보는 이야기입니다. 표준국어대사전에 ‘통계’는 ‘어떤 현상을 종합적으로 한눈에 알아보기 쉽게 일정한 체계에 따라 숫자로 나타낸 것’이라고 나옵니다. 숫자에 밝으신 분들은 숫자 하나를 여러 숫자들과 비교하며 말합니다.
광복 이후 산림 관련 통계들이 나오는데 ‘영급별 통계’가 1967년에 처음으로 나옵니다. ‘영급’은 나무의 나이를, 10년을 한 단위로 하여 급을 나눕니다. 1년급은 1년에서 10년까지 구간입니다. 1967년에 1영급과 2영급에 속한 나무들이 차지하는 면적 비율이 89%입니다. 그럼, 1967년 당시 산림 대부분은 광복 이후에 심었다는 걸 알 수 있습니다. 20년 전이 1947년이니까요. 우리 숲의 대부분은 광복 이후에 조성이 된 것입니다. 지금 우리가 보는 대부분의 숲은 광복 이후 우리가 심었거나 자연의 힘이 만든 것입니다. 우리가 물려받은 유산이 그렇게 없어요.
4영급과 5영급이 75%인 산림 구조
2020년 현재 우리 영급 구조를 보면 좀 의외입니다. 31년부터 40년까지 나이에 속한 4영급과 41년부터 50년까지 속한 5영급, 두 가지 영급의 산림이 75%입니다. 1970년~1980년에 심은 나무가 이렇게 큰 것입니다. 치산녹화기에 심은 나무가 잘 자랐지요. 여기서 문제는 특정 나이대에 나무가 너무 집중되어 있다는 것입니다. 시간이 흐르면 나무들의 영급이 올라가겠지요. 바람직한 숲의 구조는 다양한 나이대의 나무가 숲에 고르게 있으면 좋은데, 이렇듯 몰려있으면 여러 문제가 발생합니다. 자연스런 생물학적 현상입니다. 이게 우리나라 산림의 영급 구조입니다.
사유림은 66%, 산주는 218만
2021년에 산림 벌채와 탄소중립이 세간에 논란이 되었을 때, 제가 잊지 못하는 문구가 있습니다. 댓글로 ‘우리나라에 사유림이 있어요?’라고 물어서, ‘대한민국 산림의 66%가 산주가 있는 사유림입니다.’라고 답했고, ‘우리나라 산림은 산주가 갖고 있는 건가요?’라는 얘기를 들었습니다. '많이 알려지지 않았구나.' 하는 생각이 들었습니다. 우리 산림은 사유림이 66%, 국유림이 26.3%, 지방자치단체 소유 산림이 7.7%인 구조입니다. 사유림 소유자가 무려 218만명입니다. 1인당 소유 면적이 1.9ha로 정말 작습니다. 평수로는 넓지만, 산림으로 보면 무척 작은 면적입니다. 이 규모로 임업을 한다든지 다른 일을 하기엔 상대적으로 정말 작은 구조예요.
산림 면적이 줄고 있다
산림 면적의 추이를 말씀드립니다. 제가 역사 전공자잖아요. 한반도의 산림을 대한민국 산림으로만 추출해서 살펴봅니다. 두 가지를 볼 수 있어요. 하나는 우리가 아는 지목의 상태. 즉 임야, 답, 전과 같은 지목으로만 보면 꾸준히 줄고 있습니다. 지목상 임야가 늘진 않아요. 공시지가가 굉장히 낮아서 사람들은 가능한 임야를 전용해서 다른 용도로 쓰고 싶어 합니다. 자연스러운 행위인데, 다시 숲의 형태로만 보면, 임목지의 면적으로 환산해서 보면 패턴이 달라집니다. 1952년과 1953년에 가장 낮았다가 산림률이 늘어나고, 현재는 지속적으로 조금씩 줄어드는 구조를 보입니다. 대한민국 산림은 매우 이른 시기에 산림이 순감소해서 순증가로 변한 산림전환(forest transition)이 일어났습니다. 개발도상국에서는 흔하지 않은데, 우리나라가 일어나고 나중에 중국, 코스타리카, 베트남이 이 전환을 이룹니다. 그럼에도 최근 우리 산림 면적이 조금씩 줄고 있다는 게 아쉽습니다. 산림 면적은 산림경영의 기반이지만 생물다양성의 기반이기도 합니다. 산림자원의 감소가 생물다양성 감소로 이어지는 걸 어떻게 막을지를 고민해야 합니다.
매년 나무가 자라는 양은 감소 중
임목축적을 살펴보겠습니다. 임목축적 총량은 1953년에 가장 낮았다가 드라마틱하게 급격히 늘어서 2020년 10억3천만㎥까지 됩니다. 매년 나무가 자라는 양, 순증가량을 살펴보겠습니다. 우리도 키가 크잖아요. 한 해는 2㎝ 컸는데 그 다음 해는 3㎝ 클 수 있잖아요. 어떤 해는 0.5cm밖에 안 크죠. 합으로 보면 계속 늘고 있습니다. 우리 산림의 순증가량은 정말로 급격히 늘다가 2007년 이후에 급격하게 줄어요. 앞으로도 계속 줄어들 것입니다. 이 상황은 되돌리기 어려워요. 사람의 키도 나이 들면 더 크지 않습니다. 숲도 나이를 먹어가면 매년 자라나는 생장량이 줄어듭니다. 생물학적인 이유입니다. 임목축적의 순감소는 결국 목재 생산에 부정적이며 온실가스 흡수에도 부정적입니다. 2030년에 우리나라 숲에서 2550만톤의 온실가스를 순흡수한다고 국가 온실가스 감축 목표에서 말합니다. 1년 동안 흡수한 양을 말합니다. 전체의 양이 아니라. 2050년에 가면 우리나라 순흡수량은 어떻게 될까요? 급격하게 줄겠죠. 자연적인 현상입니다. 그걸 막으려고 노력할 뿐입니다. 마치 총임목축적은 원금이고, 숲에서 매년 자라나는 순증가량은 이자죠. 이자보다 더 나무를 벌채하면, 원금을 까먹습니다. 우리 산림의 지속적 이용은 이 이자 내로 줄이려는 노력을 해야 합니다. 1967년 47만ha를 조림했는데, 피크가 있습니다. 나무를 많이 심었고 이를 현재 이용합니다. 1960년부터 가장 많이 심은 나무는 낙엽송입니다. 다음이 포플러, 리기다소나무입니다. 1946년부터로 환산하면 가장 많이 심은 나무가 리기다소나무입니다. 요즘 리기다소나무 많이 없죠. 수종 개량으로 없어지고 또 베어졌습니다.
총임목축적량의 0.5% 벌채
목재 생산량을 살펴보겠습니다. 산업용재와 연료용재를 합친 게 용재생산량입니다. 용재는 원목을 단위로 합니다. ‘서 있는 나무’를 입목이라고 표현합니다. 입목의 가지를 치고 밑을 잘라서 둥글게 자른 걸 원목이라고 합니다. 원목은 입목의 85% 정도 됩니다. 원목 자료를 입목으로 환산하면, 초반에 연료용재로 대부분을 사용했다가 가정용 연료를 대체하면서 연료용재는 거의 없고 산업용재로 대부분 사용합니다. 1차 에너지원으로서 연료재로 쓰던 나무의 구성 비율이 급격히 줄어듭니다. 당시 임목축적 내에서 벌채한 양의 비율로도 살펴볼 수 있습니다. 양만 따지면 1955년보다 지금이 벌채를 더 많이 합니다. 우리가 가진 원금이 많은 거죠. 이 당시는 원금이 부족해서 원금보다 더 많은 벌채를 했습니다. 무려 12%가 넘게 생산합니다. 만일 이런 식으로 10년을 벌채하면 우리 숲이 하나도 남아 있지 않겠죠. 그래서 현재 우리 숲의 0.5% 정도를 벌채합니다.
요약해 봅니다. 면적으로 따지면 1950년대 중반 산림전환이 발생했습니다. 순감소에서 순증가로 되었고 1960년에서 1980년까지 황폐한 산지를 단기간에 복구했습니다. 1980년 이후 임목지 면적이 조금씩 감소해서 현재는 59.8%까지 감소했습니다. 1970년대에 심어서 임목축적 총량은 지속적으로 증가하고 앞으로도 증가할 겁니다. 다만 매년 자라는 순임목축적은 2007년을 정점으로 빠르게 감소하는 현상을 보입니다. 조림 실적을 보면 많이 심었습니다. 낙엽송, 리기다소나무 등은 현재 활용하는 경제수종이기도 합니다. 목재 생산과 관련해서, 광복 이후부터 1970년대까지 산업용재보다 연료재 생산이 많았고, 임목축적 양보다 더 많이 베서 지속성에 악영향을 줬습니다. 현재는 우리 나무가 100만큼 자란다면 사용량은 20 정도밖에 안 되고, 나머지 80은 원금을 계속 높여가야 하는 상황입니다.
산림정책의 역사
이제, 나무 심을 땅이 없다
광복 이후 산림정책의 변화를 말하겠습니다. 지금은 우리는 숲을 이렇게 바라봅니다. “산림은 국토환경을 보존하고 임산물을 생산하는 기관으로서 국가 발전과 생명체의 생존을 위하여 없어서는 안 될 중요한 자산이므로 산림의 보존과 이용을 조화롭게 함으로써 지속 가능한 산림경영이 이루어지도록 함을 산림기본법의 기본 이념으로 한다.”
나름 통계 자료를 토대로1946년부터 2020년까지를 세 시기로 구분했습니다. 임목지의 면적, 임목축적, 매년 자라는 ha당 순임목축적을 살펴보겠습니다. 1946년부터 1960년까지는 감소했다가 정체하는 시기입니다. 임목축적은 7200㎥ 만 에서 6100㎥ 만으로 줄었고, 순임목축적은 계속 까먹었습니다. 1966년이 되면 ha당 4.13㎥가 늘어납니다. 1967년부터 1987년까지 모든 게 다 급격히 늘어납니다. 임목축적은 6300만㎥에서 2억㎥로, 순입목축적은 4.7㎥에서 6.6㎥로 놀랍게 변합니다. 2007년까지 임목축적은 늘지만, 순임목축적은 조금씩 줄어듭니다. 이때부터 감소가 나타납니다. 감소기가 되면 총임목축적은 늘지만 순임목축적은 2008년 대비 2020년에 반으로 줄어듭니다. 2050년이 되면 0.2㎥까지 준다고 예상합니다. 지금 추세라면, 연간 자라나는 게 거의 없게 됩니다.
각 시기에 나무를 얼마나 심었을까요. 첫 시기에는 매년 한 9만ha, 가장 많이 심었던 시기에는 매년 14만6천ha 정도를 심었어요. 지금은 2만2455ha 정도를 연간 심습니다. 심을 여력이 없는 게 아니고요, 심을 땅이 없습니다. 다 푸르러졌습니다. 자연스럽게 보시면 됩니다. 순 임목축적의 변화로도 볼 수 있습니다.
산림정책의 변화를 어떤 기준으로 시기를 구분할까요. 제가 임의로 나누어 봤습니다. '이렇게도 나눌 수 있구나'라고 생각하면 좋겠습니다. ‘내적인 환경’을 산림자원과 사회경제적인 수준으로 봤고, ‘외적인 환경’으로 국제 동향에서 산림을 어떻게 보는지를 인정했고, 산림정책은 정책의 목표와 수단, 정책의 대상이 누구인지와 관련해서 어떤 법률이 만들어졌는지로 각 시기를 나누었습니다.
조림과 사방사업, 금지와 명령의 시기: 1946년~1966년
첫째로 감소 시기입니다. 1946년부터 1966년까지입니다. 이 시기는 높은 인구 증가, 낮은 경제 수준과 행정력, 한국전쟁이 있었죠. 사회적 혼란, 가정용 연료재의 소비 증가, 도벌과 남벌의 만연, 화전 때문에 나무를 많이 심어도 산림은 회복되지 못했습니다. 산림정책은 산림의 조성과 보호에 집중되었고, 산림자원은 감소와 유지를 반복합니다. 수치를 보면 인구는 1900만명에서 2900만명으로 늘었습니다. 세계 최빈국에서 나름 고도 경제성장을 시작한 시기입니다. 임목축적은 앞에서 알려드렸습니다. 외적 환경은 외부의 도움이 많이 필요해서 한국전쟁 이후 유엔원조계획에 따라서 재건사업이 실시되었습니다. 당시 법의 목표는 산림법 제1조에 나옵니다. 1961년에 산림법이 생겼습니다. “산림의 보호 육성과 산림자원의 증진.” 당연하죠. 이용할 게 없는데 일단 보호하고 증진해야 하죠. 당시 정책의 목표였어요. 관련해서 나무를 심어야 합니다. 헐벗은 곳에 사방사업을 해야 합니다. 특히 조림 및 사방사업 계획이 정말 많습니다. 10개년 계획, 5개년 계획, 7개년 계획이 나옵니다. 잘 안됐다는 뜻입니다. 실행 수단도 금지와 명령 중심입니다. 당시에 국토녹화 촉진에 관한 임시조치법에 보면, 부역이 법에 나옵니다. 당황스럽죠. ‘부역’이라는 말 자체를 넣다니. 임시조치법이긴 하였지만 당시 상황을 보여줍니다.
치산녹화, 경찰력과 지방 행정력 동원: 1967년~1987년
다음은 기반 구축기입니다. 1967년부터 1987년까지 고도 경제성장이 이루어집니다. 가정용 연료재도 서서히 화석연료로 대체가 됩니다. 임산 연료를 쓰던 농산촌 인구가 도시로 이주해요. 가정용 연료로 나무를 잘 안 쓰는 시대가 되었습니다. 강력한 산림보호 정책으로 도남벌과 화전은 자취를 감춥니다. 치산녹화 10개년 계획이 있었고, 그 목표는 매우 명확합니다. 10년 동안 100만ha에 나무 심겠다는 거예요. 6년 만에 108ha에 나무를 심어서 조기 종결했습니다. 1979년 제2차 치산녹화 10개년 계획을 세우고 150만ha를 완전 녹화하겠다는 두 번째 계획이 나옵니다. 인구가 1967 년 3 천만명, 1987년 4100만명으로 급격히 증가합니다. 제조업, 중공업이 활발해지니까 임업도 늘지만, 임업의 GDP는 상대적으로 감소하는 현상이 나타납니다. 임산 연료가 대체되고, 산림 면적도 넓어지고, 임목축적도 성장합니다. 정책적인 목표가 아주 명확하죠. 10년간 100만ha, 10년간 150 만ha에 나무를 심는다. 실질적으로 강력한 계획을 세우고 현실로도 이루었죠. 실행 관련 소속 부처를 농림부에서 내무부로 이관했습니다. 1973년부터 1987년까지는 산림청의 소속이 내무부였어요. 왜 그랬을까요? 제1차 치산녹화 10개년 계획에 따라, 나무를 심어야 하잖아요. 잘 심었는지 단속도 하고요. 내무부의 경찰력과 지방 행정력을 동원하고 기술력을 합쳐서 완전 짧은 시간 내에 녹화하자는 강력한 의지입니다.
육성과 활용 모색, 지속가능한 산림경영 기반 구축하자: 1988년~2007년
다음으로 1988년부터 2007년까지 자원이 많이 늘어났습니다. 1인당 GDP가 드디어 2만불을 넘어섰습니다. 또 인구증가율이 감소하는 선진국형 사회경제 구조가 나타납니다. 임목의 생장량이 가장 높았어요. 필요 목재를 국외에서 사다 쓰기 시작하면서 산림자원이 크게 성장했습니다. 우리가 필요한 목재의 85%를 다른 나라에서 사 옵니다. 15%만 우리가 자급합니다. 수입금액도 7조가 넘어요. 적은 돈은 아니죠. 산림자원이 증가함에 따라 과거의 산림 조성과 보호 정책에서 육성과 활용 정책으로 전환할 시기가 다가온 거죠. 정말 큰 변화가 있었습니다. 1992년 리우 정상회의에서 지속가능한 산림경영 원칙, 약간 생소한 원칙이 나옵니다. 이 결정이 우리나라 산림정책에 커다란 반향을 일으켜요. 외국에서 결정된 사항이 우리에게 영향을 주는 변화가 있었습니다. 내적 환경은 인구증가율이 드디어 감소하고, 1996년 OECD에 가입합니다. 2006년 1인당 GDP가 2만달러가 넘습니다. 주 5일 근무가 2004년부터 단계적으로 시작하여, 국민의 여가시간이 증가합니다. 다자간환경협약, 리우3대협약인 기후변화협약, 생물다양성협약, 사막화방지협약이 이때 만들어집니다. 정책 목표도 과거와 달라집니다. ‘나무 심자, 산지를 자원화하자’에서 ‘지속가능한 산림경영의 기반을 구축하자’로 바뀌었습니다. 1987년 다시 내무부를 농림수산부로 이관하고, 강제적에서 경제적 측면으로 정책이 조정되고, 많은 법들이 만들어집니다. 산림기본법이 대표적입니다.
파리기후협정 합의, 경제산림-복지산림-생태산림 조성: 2008년 이후 현재
다음으로 2008년부터 현재까지입니다. 순임목축적이 감소한 시기입니다. 크게 보면 2021년에 우리나라가 선진국이 됐어요. 개발도상국에서 선진국으로 진입한 첫 사례죠. 인구증가율이 급속히 감소해서, 2020년 사망률이 출생률보다 높아지는 데드크로스가 발생했어요. 산림 면적은 1980년 이후 지속적으로 감소하고 2008년 이후 순임목축적도 빠르게 감소합니다. 다자간 환경협약의 결정 사항이 국내 산림정책에 엄청난 영향을 주고 있죠. 대표적으로 기후변화협약이죠. 온실가스 감축 목표를 정하면 달성을 위해 법이 바뀝니다. 2021 년 ‘2050 산림부분 탄소중립 추진 계획’이 세워지고 난 다음에 모두베기 논쟁이 벌어집니다. 이를 산림정책에 어떻게 반영할지는 과제입니다. 내적 환경으로 저출산, 고령화, 인구 감소, 경제성장률의 저하, 임목 생장률 저하 등 저하, 감소 용어가 많이 나오죠. 2015년에 SDG가 만들어지고, 기후변화협약의 새로운 체계인 파리협정이 2016년에 합의됩니다. 기후위기, 생태위기가 광범하게 얘기되는 시기입니다. 정책의 목표도 많이 바뀌었죠. 지속가능한 녹색복지국가 실현, 경제산림, 복지산림, 생태산림의 조성 등으로 산림의 다면적 기능을 조화롭게 하려고 합니다.
우리 숲의 미래를 전망한다
생각의 틀, ‘통합 수급 모델’로 분석
다음은 미래 전망입니다. 간략히 넘어가겠습니다. ‘패러다임’란 말이 어려워서 최근에 윤석철 교수의 『삶의 정도』을 봤어요. 이분은 학부에서 독어독문학을 하고 물리학을 전공해서 경영학을 공부했습니다. 윤 교수의 말을 정리하면, “패러다임을 우리말로 번역하면 ‘생각의 틀’이라 할 것이다. 즉, 문제를 해결할 절차와 방법론을 말한다. 인간이 처음 생각해 낸 패러다임에 하자가 있을 수 있다. 문제를 풀면서 이 하자가 발견되면 패러다임은 개선되어야 한다. 이런 개선을 패러다임 시프트라고 부른다.”고 했습니다. 바로 이해가 됐어요.
산림자원, 임산물, 산림서비스의 장기 전망을 위해서 국립산림과학원은 ‘통합 수급 모델’이라는 좋은 자료가 있습니다. 선배인 주린원 박사가 최초로 만들었고요, 후배들이 업데이트하고 있습니다. 정말 다양한 산림자원과 서비스, 재화와 서비스를 통합해서 푸는 모델입니다. 이 모델을 업데이트하면서 분석한 자료입니다.
산림 면적, 준보전산지의 전용에 대한 혁신적 합의점 찾기
산림 면적은 앞으로 줄어들 걸로 보입니다. 그 감소 비율은 점차 떨어질 것입니다. 산림 면적의 감소는 여러 가지로 좋지 않지만, 우리처럼 산림이 많고 사람이 많은데 산림자원을 경제적으로 이용하고 싶은 바람도 자연스럽습니다. 특히, 준보전산지는 전용할 권한이 있잖아요. 전용하면 공시지가가 많이 뛰어요. 그럼 전용하고 싶겠지요. 이 상태에서 어떤 합의를 이룰까입니다. 산림 면적 감소를 막자는 말은 쉽지만, 실제로 막는 것은 정말 어렵습니다. 어떻게 혁신적으로 합의점을 만들까는 우리에겐 정말 큰 과제입니다.
임상 변화, 경쟁력 강화와 단계적 산림 이용 원칙
임상의 변화입니다. 침엽수림, 활엽수림, 혼효림이 어떻게 변해 나가느냐. 침엽수림은 계속 감소하고 활엽수림과 혼효림은 늘어나는 구조로 보입니다. 놔둔다면 기후변화의 영향, 토성 때문에 침엽수가 점차 쇠퇴하고 활엽수로 변함을 알 수 있습니다. 총임목축적은 계속 늘어나지만 그 비율은 줄어듭니다. 연간 순생산량은 급격하게 줄어듭니다. 산림 면적은 감소하는데, 51년 이상 되는 산림 면적은 급격하게 증가합니다. 시간이 지남에 따라서 지금 숲은 영급이 올라갑니다. 51년 이상된 산림 면적이 2020년 5.7%밖에 안 되는데 2050년 75%까지 증가합니다. 특히 7~8 영급은 60.7%가 됩니다. 안타깝게도 현재 분석대로라면 숲은 좋아지는데 목재 수요량과 자급율은 정체될 것 같아요. 우리 이용할 나무는 많아지는데 실제로 자급율은 많지 않다는 것입니다. 안타깝게도 아직 우리 임업의 경쟁력이 높지 않습니다. 뉴질랜드나 다른 나라에서 수입한 게 더 쌉니다. 이 경쟁력을 차근차근 준비하지 않으면 예측대로 갈 것입니다. 지속가능한 산림경영, 순환형 산림경영을 하려면은 기본적으로 우리나라에서 있는 숲을 잘 이용해야 합니다. 다른 나라에서 오려면 온실가스를 얼마나 많이 배출하겠어요? 더 대안이 필요하다고 생각합니다. 반면에 산림복지, 서비스, 휴양, 치유에 대한 수요는 계속 늘고 있습니다. 다만 인구가 줄어서 총량은 2062년 이후부터 줄어듭니다. 그런데 한 사람의 경험은 계속 늘어납니다. 그러니까 산림복지에 대한 국민의 수요는 굉장히 높다고 확인할 수 있습니다. 산림의 이산화탄소 순흡수량을 보면, 급격히 줄다가 2060년대 이후 다시 조금 늘어납니다. 어떻게 할까 고민이 많습니다.
대한민국 숲의 구조로 봤을 때, 목재 생산의 증가와 산림의 순흡수량은 양립할 수 있다고 믿습니다. 나무를 좀 더 사용하고 숲을 새롭게 조성함으로써, 나무 증가량과 목재 이용량이 일정 정도 우리 숲의 지속성을 유지하면 가능하다고 봅니다. 문제는 그렇게 할 정도로 우리의 임업이 경쟁력을 갖추느냐입니다. 저희가 준비해야 됩니다. 산림 관련 국내외 동향을 살펴보면, ‘산림 원칙’의 성명이 대표적입니다. 산림은 환경과 개발의 다양한 문제와 관련이 있어서 종합적으로 검토해야 합니다. 산림의 다양한 기능 보존과 지속가능한 개발이 중요합니다. 이를 반영해서 2001년 산림기본법에 원칙을 넣었습니다.
2021년 EU가 ‘신산림 전략’을 만들었어요. 산림을 활용해 유엔의 지속가능한 발전에 기여하고, EU가 세계 최초로 탄소중립 대륙이 된다는 목표를 제시했습니다. EU의 산림에서 전체 온실가스 배출량의 10%를 흡수하겠다는 목표도 세웠습니다. 여기에 중요한 원칙을 몇 개 적어 놨어요. 산림의 지속가능성 한계 내에서 목재 생산 유지와 단계적 이용 원칙, 그리고 순환 경제 접근 방식에 따른 최적 이용을 보장해야 한다고 했습니다. 단계적 이용 원칙이 중요합니다. 목재를 부가가치가 높은 순서대로 사용하고, 마지막에 쓸 데 없으면 땔감으로 사용한다는 것입니다. 이는 부가가치가 높은 나무를 낮은 형태로 사용하는 걸 막자는 말입니다.
공익적 생태계 서비스, 산림 소유자에게 재정적 보상
다음으로 생태계 서비스를 공급하는 산림 소유자와 관리자에게 재정적 지원을 하는 게 중요합니다. 산림에서 더 많은 공익적 생태계 서비스를 원한다면 산림 소유자에게 합당한 재정적 보상을 해줄 필요가 있음을 말합니다. 우리 산림 분야에서 2050년 2360만톤, 2030년 2550만톤의 온실가스 감축을 목표로 세웠죠. 온실가스 감축 목표에 산림 분야를 포함해야 할까 고민이 있었어요. 포함되면 해야 하거든요. 산림은 온실가스를 배출하는 게 아니잖아요. 배출이 과하면 패널티를 먹이죠. 그런데 산림은 온실가스를 흡수하잖아요. 그럼, 더 흡수하라는 말이 됩니다. 산림 분야는 패널티가 아닌 인센티브가 분명히 맞다고 봅니다. 다른 분야와 똑같은 조건을 적용할 수 없다는 생각이었죠.
2021년 ‘탄소중립 벌목 논란’이 났을 때, 탄소중립위원회가 다양한 의견을 가진 시민 500명을 모아 숙의 과정을 거쳤습니다. 네 번의 교육을 마치고 설문조사를 했어요. 설문 결과를 요약해 봅니다. ‘국민은 경제림의 경우 나무를 베고 심는 적극적인 산림경영을 찬성한다. 그러나 생물다양성을 고려해 벌채 행위를 규제할 필요성도 느낀다. 만약 벌채를 제한한다면 산주에게 재산권 제한으로 인한 경제 손실을 보상할 필요가 있다.’ 설문 결과는 우리 산림정책과 생물자원을 다루는 데 중요한 시사점을 준다고 생각합니다.
질문과 답을 한번 볼까요? ‘경제림의 경우 나무를 베고 심는 적극적인 산림경영으로 불균형한 수령 구조를 개선하고 우수한 수종으로 바꾸어야 한다.’ 매우 찬성한다(49.9%), 대체로 찬성한다(42.9%)가 이만큼이나 돼요. 근데 여기는 중간이 없어요. 질문 자체를 일부러 그렇게 했어요. 보통 이런 거 없습니다. 두 번째, ‘생물다양성을 고려해 경제림이라 해도 벌채 행위는 규제해야 된다.’ 찬성한다. 73.7% 적지 않죠. ‘산림은 공익 기능이 크기 때문에 사유림의 경우 벌채를 억제하되 재산권 제한으로 인한 경제 손실을 보상할 필요가 있다.’ 89.3% 찬성한다. ‘어떻게 재정을 마련할 것이냐?’ 하는 과제가 남지만, 방향은 바람직하다는 데 수렴합니다.
엘리엇 학술림, 목재 생산과 생태계 서비스의 합리적 균형 찾기
당시 중앙일보 강찬수 기자가 미국 오리건주의 ‘엘리엇 주립 연구림’에서 나무를 벌채해서 발생하는 부정과 긍정적 영향을 대규모 실험한다는 기사(“미, 목재 생산과 숲보전 균형 찾는 세계 최대 규모 실험한다”, 중앙일보 2021.05.24)를 냈어요. 어떻게 목재 생산과 생태계 서비스를 합리적으로 볼까에 대한 실험을 다뤘지요. 너무 궁금해서 엘리엇으로 가서 디자인한 사람을 만났어요. 엘리엇 시험지에 나온 질문들이 있어요. 지속성과 관련한 질문에 답하면서 설계해야 된다고 하더군요. 기후변화를 완화하기 위해 임업의 역할은 무엇이냐, 멸종위기종을 보호 유지하는 최선의 방법은 무엇이냐, 다양한 목적을 관리하는 최선의 방법은 무엇인가, 임업은 경제성장과 지역사회에 어떻게 기여할 것인가. 환경발자국을 수출하지 않고 자급하겠다는 뜻이겠죠. 임산물에 대한 사회적 수요를 어떻게 맞출 것인가. 이걸 고려해서 설계해야 한다는 말입니다.
이 질문들에서 개념을 찾을 수 있었고, 모델로도 좋았어요. 숲에서 목재 생산을 하지 않는 땅이자 보존하는 땅, 리저브(Reserve)하는 땅이 있고요. 지금처럼 개발하여 모두 베기하는 인텐시브(Intensive)로 관리하는 땅이 있고, 조금씩 택벌하여 부분 분배하는 익스텐시브(Extensive) 땅이 있습니다. 세 가지 토지 이용 형태가 있는데, 목재 생산량이 일정하게 잡혀 있다면, 각 토지 형태에 따라 생산량 비율을 맞출 수 있다는 것입니다. 세 가지로 나누어서 양을 맞추면 된다고 합니다. 물어봤어요. 당신이 생각하는 그 목재의 양은 어떻게 구합니까? 아직 못 구했대요. 다만 일정한 경제성을 담보하는 수준에서 목재의 양을 생각하고 있다고 했어요. 그 양이 정해지면, 각 형태로 토지를 구획하고, 구획된 토지에서 생태계 서비스와 목재의 양이 어떻게 변하는지를 매년 모니터링하겠다는 것입니다. 2년째 하고 있다고 했어요. 이 모델을 따와서 우리 국립산림과학원이 홍천에서 유사한 실험을 하고 있어요. 규모는 작지만, 모니터링한 결과들이 매년 나오고 정리되면 알리겠습니다. 여기에 한국산림과학회와 생태학회 분들이 함께하고 있습니다.
최근 큰 이슈로 산림 재난이라 불리는 산불, 산사태, 소나무재선충 피해를 말하겠습니다. 2022년 울진 산불 났을 때 산림이 2만4천ha 좀 넘게 탔어요. 이 양은 얼마나 되냐면, 최근에 한 해 나무 심는 양이 2만3천ha입니다. 그러니까 한에 심을 나무의 양 이상이 탄 것입니다.
미래 산림정책의 이슈들
마지막입니다. 지난 성과와 미래 산림정책 이슈인데요. 제가 좋아하는 문구예요. “사물에는 본과 말이 있고 일에는 시작과 끝이 있으니 그 선으로 안다면 곧 도에 가깝다.” 도라고는 안 하죠. 실천을 해야 도니까 도에 가까운 거예요. 아는 정도는 도에 가깝다라고 표현했습니다. 저는 이 부분이 중요한 것 같아요. 우리가 하려고 하는 것 중에 어느 게 본이고 말인지 먼저 하고 나중에 해야 할지를 확인하고 대처하는 게 정말 중요합니다. 정책 결정자가 가지는 중요한 역할이라고 생각합니다.
한국의 산림녹화 기록물, 세계기록문화유산 최종 심사 중
지난 50년의 성과를 요약했습니다. 산림이 크게 성장하여 국제사회는 한국을 세계적 재조림 성공 국가로 평가합니다. 두 번째는 산림의 지속성을 유지하면서 순환 경영을 수행할 수 있는 토대를 마련했습니다. 세 번째는 국민 삶의 질을 높이는 산림의 다양한 공익 기능이 증진하고 있습니다. 네 번째는 산림 휴양, 치유, 교육 등 산림복지 서비스를 공급할 수 있는 토대가 마련이 됐습니다. 최근 UNEP 사무총장이 와서 한국일보랑 인터뷰하면서 했던 말이에요. “50년 전 달 표면 같던 한국의 산이 이토록 푸르게 바뀌었다. 한국의 산림녹화 성공은 인류가 하면 할 수 있다는 것을 보여준 예다.”라고 표현했어요. 한국의 산림녹화 기록물이 세계 기록문화유산으로 통과가 돼서 2025년 5월 최종 심사를 앞두고 있어요. 세계기록유산으로 된다면 대한민국이 했던 산림녹화 경험을 세계에 알릴 좋은 기회가 될 것입니다.
지속가능한 산림경영 이행 체계 구축
미래 산림정책 이슈도 정리했습니다. 지속가능한 산림경영 이행 체계. 저는 그런 느낌을 받거든요. 말은 짧은데 저게 얼마나 어려울까? 이런 질문을 많이 받았거든요. 2021년 벌채 논란, 탄소중립 관련 논란이 있을 때, 많은 분들이 그랬어요. 대한민국 산림청은 산림을 어떻게 관리하고 있나요? 지속가능하게 경영, 관리하고 있다고 저는 생각합니다. 근데 그거를 좀 보여줘야 될 것 같아요. 작년보다 올해 얼마나 더 지속가능하게 경영 관리되고 있는지, 올해보다 10년 뒤에 어떤 목표를 가지고 더 좋아질 수 있는지를 이제는 더 명확하게 보여줄 수 있도록 체계도 만들고 보여주는 노력도 해야 할 거라고 생각합니다.
수입재와 경쟁할 수 있는 임업 경쟁력 강화가 필요합니다. 이거야말로 너무 편한 말이지만 돈이 될 수 있는 임업을 어떻게 만드냐는 정말로 노력이 필요합니다. 저희 과학원에서도 ‘가치사슬’ 연구를 해요. 산에서 나무를 키워서 수확하고, 나무를 차로 옮기고 제재소로 가는 각 단계별로 돈이 얼마나 들지를 확인합니다. 그래서 수입 목재와 가격차를 줄여야 하는데, 어디에서 비용을 줄일지를 고민해요. 그게 더 정교화되어야 합니다. 저는 연구하는 사람으로서 정보도 더 축적하고 대안을 내야, 임목 경쟁력 제고를 실제로 이렇게 줄이면 가능합니다라고 말하고 싶습니다.
산림재해로부터 국민의 안전을 지키는 정책에 많은 노력을 기울이고 있습니다. 산림 면적 감소 추세를 전환할 정책이 필요합니다. 과제입니다. 공간과 이력을 담은 디지털 산림 관리 시스템 구축. 이거야말로 필요합니다. 특히 과학 분야에서 하고 있고 아마도 사람과 관련이 적고 과학기술로 해결할 수 있는 영역이 먼저 구축될 것입니다. 이 분야는 투자한 만큼 효과가 있어서 빠른 속도로 이루어질 것입니다. 산림의 공익 기능을 높이는 임업 지원 정책이 필요합니다. 산주에게 ‘따라오세요, 참아주세요’ 식은 아닌 것 같아요. 산주가 할 수 있게 지원해야 한다고 봅니다. 산림 생태계 임업을 다루는 실질적인 거버넌스 구축이 필요합니다. 함께 논의하는 노력이 필요해요.
제가 좋아하는 말입니다. “Science-Based Results, Results-Based Policy.” 산림의 다양한 기능과 가치를 우리가 열심히 연구해서, 현장과 정책을 잇는 대안을 내고, 정책 대안을 산림청과 산림청 외 여러 기관이 옳다고 합의하는 게 필요합니다.
지금껏 이야기는 다음 책들을 근거로 했습니다. 조선 후기 산림자원의 지속성도 다음 책과 논문을 참조했습니다. 국립산림과학원과 관련한 것들은 인터넷에서 다운로드 할 수 있습니다. 일제강점기 부분은 관련 논문과 연구를 바탕으로 했습니다. 광복 이후 산림자원의 지속성은 김은숙 박사 논문과 연구서와 논설을 중심으로 작성했습니다. 혹시나 궁금하신 내용들이 있으면, 레퍼런스들을 보시면 조금 더 깊게 알 수 있을 것입니다.(이미지 참조)
저희 과학원 비전 “숲과 과학 기술로 더 나은 세상을 만들겠습니다!”는 우리 과학원의 전 직원이 다 함께 만들었습니다. 좀 알기 쉽게 만든 비전입니다. 어떠세요? 당황스럽죠? 자꾸 말하니까 괜찮더라고요. 이렇게 한번 해보려고 합니다. 마치겠습니다.
질문1) 강의를 잘 들었습니다. 안산에 있는 사단법인 도시인숲 이사장을 맡고 있는 제종길입니다. 말씀한 ‘목재 생산을 위한 산림경영에 대한 인식’에서 첫 번째를 보니까, 경제림의 경우 나무를 베고 심는 적극적인 산림경영으로 불균형한 수령 구조를 개선하고 우수한 수종을 바꿔야 한다고 합니다. 이 질문에 92.8%가 찬성했다는데, 질문을 그렇게 하면 당연히 찬성이 높게 나올 수밖에 없습니다. 실제로 그렇게 간벌하고, 지역 주민에게 제대로 돈을 주는 경우를 저는 별로 못 봤어요. 어떻게 생각하는지, 궁금합니다.
답변) 숲의 경영 방식 관련 질문일 수 있고, 이행과 관련한 것일 수 있습니다. 질문 자체는 탄소중립위원회가 500명에게 했던 질문이니까, 제가 한 질문은 분명히 아니죠. 만일에 그렇게 질문을 했으니까 그런 답이 나왔을 거라고 생각하면, 먼저 생각을 한번 좀 들어보고 싶네요. 말씀하신, 숲 관리 관련 질문의 핵심을 제가 이해할 필요가 있습니다. 숲 가꾸기가 산림 기능을 더 높이는 게 아니라는 질문인지, 아니면 다른 질문인지 확인하고 싶습니다.
질문1-1) 약간 다른 질문인데요. 이 질문은 ‘우리나라가 좋은 곳으로 가려는데 찬성하십니까?’를 묻는 질문과 비슷하거든요. 이 질문을 원장님이 한 것이 아님을 알고 있습니다. 제 물음은 이렇습니다. 가끔 산림 근처에 사는 친구들 집에 가면 나무가 없어졌어요. 왜 없어졌냐고 물었더니, 산림청에서 돈을 준다는 겁니다. 여기 나무를 베고 새로운 수종으로 가꾼다고 합니다. 실제로 그게 효과 있는지를 알고 싶습니다. 그냥 기존 잡목들이 우거진 일반 산림인데, 어떤 효과가 있길래 그걸 베서 돈을 주는지요. 많은 곳에서 그렇게 하잖아요. 뉴스에 보니 홍수로 나무를 벤 곳이 토사가 무너져 내리더군요. 정책과 여기에 나오는 질문은 정확히는 관계가 없는데, 산림청이 현재 하는 여러 정책들이 잘 되고 있다고 이해하도록 만들거든요. 제 질문의 요지는 산림의 가장자리 잡목들 또는 마을 잡목들을 군데군데 베어서 새 나무로 심겠다는데, 과연 효과가 있는지를 알고 싶습니다.
답변) 제가 답변을 나눠서 드릴게요. 첫 질문에 답을 드릴게요. 탄소중립위원회가 질문했던 이유를 살펴보겠습니다. 당시 산림청의 탄소중립 정책 논리가 ‘우리 숲이 현재 이런 영급 구조인데, 계속 이렇게 두면 숲의 순임목생산량이 줄어드니 적절히 생산해서 영급 구조를 고르게 할 필요가 있다.’입니다. 단체들이나 관련자들이 ‘우리 숲이 현재 그렇게 노령림이냐? 그렇지 않다.’고 알고 있었습니다. 또 ‘이대로 가면, 우리 숲이 급속히 줄어드느냐, 이게 과학적 사실이냐?’라는 질문을 했었어요. 당시 상황에 맞춰 물은 거라서, 답변이 그러했습니다. 저는 그럴 수 있다고 생각합니다. 논란이 났을 때, 산림청은 환경단체 열 분, 산림 임업 분야 열 분, 중립 지대에서 갈등을 관리하는 한 분을 민간위원회로 모아 논의했습니다. 그 중 하나가 장기적으로 우리 숲이 급속히 감소할 것이냐를 과학적으로 검증하는 모임이었습니다. 민간위원회는 최종 10개 합의문이 만들었습니다. 합의문의 일곱 번째에, ‘대한민국의 산림은 장기적으로 순흡수량이 줄어든다, 이것은 과학적 사실이고, 국제 기준에 따라 확인된 결과다. 다만 우리가 현재 가진 토양과 숲의 탄소 저장고에 대해 추가로 연구할 필요가 있다.’는 내용이 있습니다. 저는 최소한 과학적 결과에는 이견이 없습니다.
‘잡목을 벌채했을 때 실제 어떤 효과가 있느냐’에 답합니다. 벌채에 대한 의사결정할 때를 생각해 보겠습니다. 사유림 소유자가 숲을, 본인의 의지에 따라, 경제적 이득을 얻기 위해서 벌채를 하잖아요. 여기서 소유자에게 가장 중요한 것은 아마도 돈일 거예요. 일정 정도 벌채하면 일단 소득이 됩니다. 이와 달리, 숲이 좋은 효과가 있어서 유지하겠다고 생각하는 분들도 있습니다. 이 분들은 트러스트 등 다양한 형태로 보상이 필요합니다. 숲마다 특성이 달라서 실제 벌채했을 때 얻는 경제적 효과나 벌채 이후 부작용을 다 체크한 거냐고 물으면, ‘글쎄요’입니다. 워낙 다양한 케이스가 있어서 한 가지로 답하기는 어렵습니다. 언제 토론의 장이 열리면 한번 말씀을 드리고 싶습니다.
질문2) 추가 질문하고 싶습니다. 뒷부분에서 설명한 대로 온실가스 특히 이산화탄소 배출 상황이, 문재인 정부 때도 그랬지만, 이 정부 들어서 감소 목표량들을 지연시키고 있습니다. 실질적으로 우리 산업 구조나 제조업 구조로 봤을 때 배출량을 2030 목표에 맞추기는 거의 역부족인 상황인 듯합니다. 대안으로 배출량을 흡수할 흡수원, 포집 기술을 이야기합니다. 하지만 아직 완전 상용화는 안 되니, 결국 숲이 이산화탄소를 흡수하는 게 중요합니다. 숲은 단기간이 아니라 생태입니다. 계획적이고 전략적으로 길게 봐야 할 상황입니다. 노림 수령 구조나 탄소배출량을 봤을 때 2050년까지는 예측하지 못한 변수로 인해 아마 불가능할 것입니다.
산림청이나 산림과학원은 부담스럽겠지만, 탄소중립위원회에서 배출을 상쇄할 흡수원을 이야기했지요. 그 방향에서 말씀한 인센티브가 더 가야 됩니다. 하지만, 과연 인센티브만으로 될까요. 저는 사실상 강제 할당이나 탄소거래세 수준의 전격적인 조치들이 준비되지 않으면 불가능하다고 생각합니다. 탄소중립은 패널티나 인센티브의 수준을 넘었다고 생각합니다. 불안해서 원장님의 개인적인 의견을 좀 듣고 싶습니다.
답변) 굉장히 어려운 질문입니다. 대한민국의 온실가스 감축 목표를 어떻게 달성할지, 특히 배출량이 워낙 많아서 감축을 충분히 해낼지는 지금 답변하기 어렵습니다. 다만, 제 전문인 산림 분야를 말씀드릴게요. 산림은 생물입니다. 두 가지 접근이 가능한 듯합니다. 시간과 관련된 말씀은 정확하게 맞습니다. 2030년 온실가스 감축 목표를 달성하려면, 벌채를 안 하면 안 할수록 괜찮아요. 그런데 벌채를 안 해서 새로운 숲을 조성하지 않으면, 지금의 영급 구조가 그대로 유지되기 때문에 더욱 매년 자라는 양이 줄어듭니다. 그래서 시간이 중요합니다. 숲을 탄소로만 보는 건 절대 아닙니다. 숲은 특징이 있습니다. 생태적 특성, 생물학적 특성을 가진 숲을 탄소를 이유로 벌채하지 말자거나 나무라는 이유로 벌채하자는 건 절대 아닙니다. 경제림 등 숲을 이용하는 측면에서 봤을 때 이런 구조이지만, 적절한 관리를 통해서 장기적으로 목재 생산과 순흡수량을 늘릴 대안이 우리에게 충분하기 때문에 대안을 말씀을 드린 것입니다. 어려운 점은 있습니다. 대한민국 산림의 66%가 사유림입니다. 사유림 소유자는 굉장히 작은 땅을 가지고 있어요. 우리가 하려는 정책들을 펼칠 때, 주체의 참여를 모아내기가 굉장히 어렵다는 건 맞습니다. 국가가 공적 관리를 강화해서 이 문제를 해쳐나가야 하느냐, 아니면 각 산주의 자발적 참여를 유도할 제도를 만들어낼 것이냐는 과제입니다. 뭐가 옳다고 지금 말씀드릴 수 없지만, 그 두 가지 접근 방법은 분명히 있습니다.
질문3) 저는 쉬운 질문을 드리겠습니다. 푸른 산, 높은 산을 바라보며, 다 공공의 것이고 나라의 것이라고 생각했는데, 우리 산림의 무려 66%가 사유림이라는 거죠. 문득 드는 생각이에요. 온 나라가 돈을 털고 공권력까지 총동원해서 나라를 녹화하던 시절에 공적인 것과 사적인 것을 구분했던가요?1940년대, 1950년대, 1960년대에도 사유자가 66% 나 되었던가요? 녹화하는 일에는 공사의 구분이 없었을 거라는 생각이 들면서, 위급해서 불 끌 때는 온 나라, 온 백성이, 정말 땅하고 아무 상관도 없는 사람들이 총동원되어서 녹화했습니다. 그런데 오늘날 숲을 경제적 가치로 이용하자는 논의 앞에서 사유의 문제가 이렇게 대두가 된다면, 옛날에 공적인 힘으로 투여했던 그 에너지와 기여도를 말해야 하지 않을까요? 선생님은 어떻게 생각하시는지 듣고 싶습니다.
답변) 옛날에 사유림 소유자의 비율이 더 많았습니다. 사람 수가 많은 게 아니고, 비율이 더 많았습니다. 이 질문은 쉬운 질문은 아닙니다. 대한민국 산림이 하나의 산림은 아니잖아요. 굉장히 다양한 모습의 산림이 있습니다. 정말 다양한 사람이 살고 있는데, 사람이라고 표현하는 것처럼, 산림녹화하던 당시에도 임종국 선생처럼 본인의 땅에 본인의 돈으로 한 사람도 있었습니다. 굉장한 노력을 쏟았지요. 당시에 독림가인 많은 산주들은 국가 정책에 의해서 모든 것을 바쳐서 나무를 심었는데 지금은 목재 가격이 굉장히 떨어졌습니다. 산주는 이렇게 말합니다. ‘나는 여기서 나무를 벌채해서 실제로 소득을 얻는 게 별로 없다. 이 숲은 다양한 공익 기능을 발휘하는데도 산주인 나는 여전히 많은 세금을 내고 있다. 세금 감면을 요청한다.’ 달리 말하면, 농지에서 농사를 짓는 사람에게 왜 매년 수확하냐고 묻지 안잖아요. 다시 농사를 또 지을 거고, 농지의 소유권은 명확하게 농지 소유자가 갖고 있습니다.
산림은 큰 공익 기능을 하고 있고 그로부터 얻는 혜택은 무수히 많습니다. 현재도 그 숲은 소위 말해서 사용, 수익, 처분이 가능한 사적 소유권자가 갖고 있어요. 선생님 말씀처럼 그 숲을 모든 국민이 이루었는지, 그렇지 않은지는 경우마다 다 다르죠. 그래서 우리들 마음속에 있는 숲이 우리 모두가 만든 숲이라는 생각을 하셨을 수 있겠어요. 이런 질문을 드리면 실례가 아닐지 모르는데, 혹시 나무를 얼마나 심으셨나요? 저랑 비슷한 그런 경험을 하셨을 것 같아요. 저흰 심었죠. 대신 우리는 관리하지 않았죠. 예의가 없을 수 있다고 생각합니다만, 이 숲을 만드는 사람들을 존중해야 합니다. 반대로 우리 국민이 숲을 보는 긍정적 측면도 있습니다. 조화는 필요한 것 같아요.
질문4) 저는 컨트롤 유니온이라는 인증기관에 있는데요. 제가 직접 FSC 관련 업무를 하는 건 아닌데요. 아까 말씀한 제도적인 부분이 궁금합니다. 산림을 탄소흡수로만 보지 말자는 것도 이해가 됩니다. 어쨌든 제도적으로 산림을 유지, 관리하게 하고 혜택을 주어야 합니다. 현재 국가에서 탄소배출 관련 무상할당을 하고 있고, 유상할당 비율을 점점 높이고 있습니다. 제도적으로 소유한 산림에 혜택을 부여하는 방법이 있겠습니다. 또 하나는 유럽연합에서 산림 파괴, 산림 벌채와 관련해서 ‘오리진’ 그러니까 파괴되지 않은 산림을 지원하는 제도들이 있습니다. FSC도 관심을 가지고 있습니다. 이런 제도들을 국내 산림에도 적용해서 혜택을 주고 유지나 관리하게 했으면 좋겠습니다. 혹시, 이런 제도들을 개발하시거나 생각하는 게 있으면 말씀해 주세요.
답변) 선생님 아이디어를 저희가 개발하면 좋을 듯합니다. 첫 질문은 명확하게 이해했습니다. 온실가스를 배출하는 사람들이 배출권리를 무상할당 받고 있는데, 앞으로 유상할당이 점차 늘고 있으니 판 돈을 모아서 산림 분야에 인센티브를 줄 수 있도록 하자는 대안입니다. 고민해 보겠습니다. 사실은 그렇게 크게 생각해 보지는 않았는데, 재원이 마련되어 인센티브로 활용한다면 굉장히 좋은 제도가 될 거라고 생각합니다.
지금 EU에서 하는 EUDR을 말씀하시는 거죠? EUDR과 관련해서 사실 대한민국은 상대적으로 영향을 적게 받는 나라인데, 어찌 됐든 거기서 적용하는 ‘천연림’의 정의에 따라서 우리나라도 영향을 받을 수 있다고 생각합니다. 산림청에서 말하는 2차림이 실제로 EU가 정한 천연림하고는 좀 다릅니다. 이를 설명할 내용들을 만들고 있습니다. 앞 제안은 연구하고 고민하겠습니다.
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