기획 | 한국의 보호지역 다시 설계해야, 그린피스 서울사무소
- sungmi park
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2025-04-14 박성미 총괄
국제환경단체 그린피스는 지난 2023년 11월과 2024년 6월 두번에 걸쳐 한국의 '보호지역'에 대한 보고서를 제출했다. 한국의 보호지역 제도가 실질적 보호 기능을 하지 못하고 있다는 점을 지적하면서 구조적 개편을 해야 한다는 내용이다. 「돌아오지 못한 보호지역」, 「보호받지 못한 보호지역」이라는 제목의 보고서는, 보호지역 내부의 벌채 현장, 중첩 지정된 경제림 육성단지, 제도의 허점과 미이행된 국가의 복원 약속을 지적하면서 구조적으로 '보호지역'을 재설계해야 한다고 지적한다. 본 보고서는 그린피스 서울사무소의 최태영 생물다양성 캠페이너, 최혜원 리서처, 산과자연의친구들의 윤여창 서울대학교 산림과학부 명예교수, 최중기 인하대학교 해양학과 명예교수, 한상훈 한반도야생동물연구소 소장이 참여했으며, 보호지역과 경제림의 법률 분석은 박종원 국립부경대학교 법학과 교수가 맡았다. 손재원 독일 카를스루에 공과대학교 박사과정과 신재은 풀씨행동연구소가 함께 했다.
돌아오지 못한 보호지역
01 보호지역은 야생동식물을 비롯한 생물다양성을 유지시키고 탄소 저장 및 기후 조절과 같은 자연기반 해법을 강화해 멸종 속도 완화에 중요한 역할을 한다. 생물다양성 과학기구(IPBES)는 약 25%의 동식물이 멸종 위기에 처했음을 경고하며, 국제자연보전연맹(IUCN)은 육상, 해양, 담수 생태계의 최소 30% 보전을 필수적으로 제안하고 있다. 이에 따라 한국을 포함한 UN 산하 196개국이 채택에 서명한 쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크(이하 KMGBF)은 2030년 까지 최소 30%의 육상과 해양을 보호하고 훼손된 생태계의 30%를 복원할 것을 명시하고 있다. 그러나 한국 보호지역의 관리 실태는 KMGBF에서 제시한 수준에 미치지 못하는 것으로 보인다.
02 그린피스는 2024년 6월, 보고서 <보호받지 못한 보호지역>을 통해 총 74,947ha의 보호지역이 경제림 육성단지와 중첩된 사실을 밝혔다. 목재 생산을 위해 조성된 경제림 육성단지는 생태계 보전이라는 보호지역의 지정 목적과 상충된다. 경제림 육성단지와 중첩된 보호지역 중에는 대한민국 생태 축으로 불리는 백두대간 보호지역이 포함된 것으로 확인됐다. 그린피스가 백두대간 보호지역 중 하나인 민주지산을 2024년 4월 직접 방문한 결과, 완충지역부터 핵심지역까지 총 11개 구역에 걸쳐 숲이 모두 베어져 있었다. 베어진 곳 위에는 '민주지산 선도 산림경영단지 숲가꾸기 시범사업 입지' 라는 안내문이 자리하고 있었다.
03 MBC가 이 문제를 취재하자, 당시 산림청은 "백두대간 보호법에 벌채는 금지되어 있지 않다" 며 "개발이 아니라 더 좋은 숲을 가꾸는 과정"이라고 밝혔다.01 그러나 보호지역의 벌채 활동은 극상림(climax forest)으로의 발전을 차단해, 극상림이 이미 되었거나 될 가능성이 높은 보호 지역의 숲이 퇴화하는 결과로 이어질 수 있다. 극상림은 특정 지역의 생태계가 자연적인 천이 (succession, 생태계에서 시간이 지남에 따라 특정 지역의 식물 군집이 변화하고 발전하는 자연적인 과정을 의미)의 최종 단계에서 도달하는 안정된 상태의 숲을 의미한다. 이 상태에서는 식생이 환경 조건과 균형을 이루고 더 이상의 천이 변화가 거의 발생하지 않는다. 극상림은 높은 종 다양성과 구조적 복잡성을 비롯한 생물다양성을 특징으로 하며, 이를 통해 탄소 격리, 수질 정화, 생물 서식지 제공 등 다양한 생태계 서비스를 제공한다.
04 이후 9월 30일, 산림청은 경제림육성단지 일부 지정해제 공고를 통해 민주지산을 포함한 보호지역 내 경제림 약 600ha를 해제한 사실을 발표했다. 보호지역의 경제림 육성단지가 일부 해제된 것은 환영할 일이지만 여전히 중첩된 구역이 남아있으며, 나머지도 모두 해제되어야 한다. 또한, 우리나라에는 다양한 원인으로 훼손된 걸 넘어 개발마저 확대되는 다수의 보호지역이 있다.
05 KMGBF는 "훼손된 육상, 내륙수역, 연안 및 해양생태계의 최소 30%를 2030년까지 효과적으로 복원"할 것을 목표로 하고 있으나, 한국의 국가생물다양성 전략은 "2027년까지 훼손지역을 식별하고, 2030년까지 복원 우선지역의 30%에 착수"하는 데 그치고 있다. 이는 전체 훼손 지역 중 일부만을 복원하는 것에 불과할 뿐 아니라, 2030년까지 복원을 완료하는 것이 아닌 시작하는 것으로 명시되어 있어, 복원 속도와 범위 모두 국제 기준에 미치지 못하는 상황이다.
06 그린피스는 훼손된 대우산·대암산 천연보호구역과 더불어, 복원을 약속받았으나 이루어지지 못한, 2018 평창 동계올림픽 경지장 개발로 인해 파괴된 가리왕산의 현장을 찾았다. 대암산은 강원도 양구군과 인제군에 걸친 천연보호지역(IUCN Ia급) 중 한 곳이다. 대암산 정상인 용늪은 1997년 대한민국이 람사르 협약에 가입하며 제1호 람사르 습지로 등록되었다. 이 지역은 다양한 희귀종이 서식해, 생태계 가치가 높다. 그러나 인공위성 사진 분석과 현장 확인 결과 일부 지역에서 벌채가 이루어진 것이 확인됐다.
07 대우산·대암산 천연 보호지역의 인근은 멸종위기 동·식물의 주된 서식지이자 생태계가 특히 우수한 생태·자연도 1등급 지역이다. 이 지역은 자연환경보전법에 따라 '보전 및 복원'을 고려해야 한다. 또한 '임도 설치 및 관리 등에 관한 규정'에 따르면 멸종위기 동식물 서식지가 임도 노선에 포함되는 경우, 임도 설치가 불가능하다고 명시되어 있다. 그럼에도 불구하고 대암산의 생태자연도 1등급 지역은 산불진화임도의 개발지로 선정되었다.
08 가리왕산은 조선시대부터 보호되었으나, 2018년 평창 동계올림픽을 위한 스키장 건설로 큰 변화를 겪었다. 강원도는 올림픽 이후 복원을 약속했으나, 정선군은 경기장 시설물을 유지하고 곤돌라의 영구 존치와 국가정원 조성을 요구하고 있다. 이는 사회적 약속을 저버리는 행위일 뿐 아니라, 수 백년간 이어져 온 자연 생태계가 사라지고 영원히 돌아오지 못하는 결과로 이어 진다.
이상의 사례들을 고려해, 그린피스는 한국정부에게 다음과 같이 요구했다.
첫째, 국가 생물다양성 전략을 개선하라
둘째, 주민들의 보전 및 복원 활동을 지원하기 위해 생태계 서비스 지불제를 강화하라
셋째, 보호지역을 훼손하는 개발 사업에 대한 법적 규제 강화하라
보호받지 못한 보호지역
01 기후변화와 생물다양성의 붕괴로 인해, 세기말이면 전 세계 생물종의 75%가 사라지는 6차 대멸종이 도래할 것이라는 목소리가 높아지고 있다. 국제환경단체 그린피스는 2030년까지 육상 및 해양 보호지역을 각각 최소 30%까지 확대하고 훼손된 생태계를 복원하는 등의 목표(이하 30x30) 담긴 UN 생물다양성 협약에 따라, 세계 각국 정부가 지속가능한 생태계를 조성할 것을 촉구하고 있다.
02 한국은 1962년 산림법에 의한 보안림의 지정과 문화재보호법에 의한 천연기념물의 지정 등을 시작으로 생태계 및 생물다양성 보존을 위한 법적 체계를 마련하며 보호지역을 지속적으로 지정해왔다. 현재는 환경부와 산림청, 국가유산청(구 문화재청), 해양수산부, 국토교통부 등 부처가 보호지역의 지정 및 관리 업무를 맡고 있으며, 총 국토 면적의 육상 17.45%, 해양 1.81%가 보호지역으로 지정되어 있다.
03 그러나 대한민국의 보호지역과 숲은 다양한 개발 행위로 훼손되고 있다. 대한민국 산림은 도로신설 및 주택건설, 산업단지 조성 등 타용도로 개발되면서 ‘15년부터 5년간 연평균 약 7,296ha(축구장 약 1만개 규모)씩 감소했다. 2020년 숲의 면적은 2005년과 비교해 약 9만 6 천 ha가 줄었다.2 이는 최근 설악산 케이블카 시공, 가덕도 신공항 등의 이슈로도 이어지고 있다. 그리고 이번 조사를 통해, 일부 보호지역이 경제림 a 으로도 개발될 예정임을 확인했다.
04 그린피스 서울사무소는 대한민국 산림청의 경제림 육성단지 지도를 분석해, 총 74,947 ha의 보호지역이 경제림 육성단지와 중첩된 사실을 확인했다. 경제림 육성단지는 고품질 목재를 지속적으로 공급하기 위해 조성되는 지역으로, 목재 생산을 위해 “나무를 심고 기르고 수확하고 이용하는 산림자원 순환경영”이 진행 중이거나 될 예정이다.
05 경제림 육성단지와 중첩된 보호지역 중에는 수변구역(36.6%), 생물권보전지역(26.3%), 특별대책지역(16.1%)이 상당 부분을 차지했으며, 국내 핵심 생태축으로 불리는 백두대간 보호지역과 야생생물의 서식처인 야생생물보호구역 등도 포함되어 있다. 경제림 육성단지와 중첩된 보호지역의 관리주체를 확인한 결과, 이 중 약 36.7%는 환경부가 관리하는 보호지역인 것으로 드러났다. 지방정부, 산림청, 해양수산부, 국립공원공단, 국가유산청이 그 뒤를 이었다. 경제림 육성단지로 지정된 보호지역 중 약 36.6%가 국유림인 것으로 확인되었다.
06 이미 경제림으로 전환된 보호지역도 발견했다. 그린피스는 백두대간 보호지역 중 하나이자 충북 영동, 전북 무주군 등에 걸쳐있는 민주지산이 ‘민주지산 선도 산림경영단지 숲가꾸기 시범 사업 입지’로 포함되어, 기존에 신갈나무가 우점하는 자연림을 베고 낙엽송과 상수리나무가 심겨진 현장을 확인했다.
07 보호지역 내 경제림 개발은 보호받는 숲의 감소로 이어진다. 그린피스가 미국 메릴랜드 주립 대학교 지리과학부의 자료 4 를 토대로 분석한 결과, 2023년 한해 동안 한국의 보호지역 내 숲은 약 3,334 ha줄어들었다. 이는 축구장 4,763개와 맞먹는 면적이다.
08 줄어드는 숲 중에는 엄정한 보호조치가 취해져야 할 엄정자연보호지역(Ia), 국립공원(II)의 숲도 있다. Global Land Analysis & Discover의 자료를 토대로 분석한 결과, 지난 23년간 국내 Ia, II 등급 보호지역 내 숲은 약 4,634 ha 소실된 것으로 추정된다. 특히 최근 3년간(2021-2023) 사라진 보호지역의 숲의 면적(329ha)은 23년간의 평균 소실량(201ha)보다 약 1.6배 높다.
09 보호지역의 개발은 생물다양성을 해친다. 자연 생태계가 다양한 위협에서 생존하기 위해서는 풍부한 생물다양성을 갖추어야 한다. 외부 위협으로 하나의 특정 종의 개체수가 줄어들더라도, 그 위협에 저항성이 있는 종들이 피해받은 생태계를 보완해줄 수 있기 때문이다. 이를 ‘생태계 보완 효과’라고 한다. 다양한 종으로 구성된 숲을 소나무와 잣나무 등 1~2 종으로만 이루어진 단순 경제림으로 대체할 경우, 숲은 소나무재선충과 같은 병충해와 산불에 취약해져 생태계의 안정성이 크게 저하될 것이다.
10 현행법상 보호지역은 그 지정목적 또는 세부구분에 따라 입목의 벌채가 금지되는 경우도 있지만, 다수의 경우에는 금지되지 않거나 설령 금지되더라도 광범위한 예외 규정에 따라 허용될 수 있는 구조를 띠고 있다. 생물다양성 보전에 역행하는 입목의 벌채가 제한되어야 할 것인바, 아직까지 현행법상 입목의 벌채가 허용되고 있는 보호지역의 경우에는 UN 생물다양성협약과의 합치성을 갖추기 위해서라도 서둘러 법제를 정비하여야 할 것이다.
11 UN 생물다양성협약의 궁극적 목표는 전 세계적인 생물다양성의 감소세를 멈추고 역전시켜, 2050년까지 ‘사람과 자연의 조화로운 공존’을 이루는 것이다. 여기서 30x30는 인간의 지속적인 개발 행위로 파괴되는 전 세계 생태계의 ‘최소’ 30%를 보호하자는 것으로, 2050년 목표를 이루기 위해서는 30%를 넘어 50% 이상, 일부 지역에서는 80%의 자연 생태계가 보전 되어야 한다는 연구 결과도 있는 만큼, 세계 생태계의 30%를 보호지역으로 지정하여 관리하자는 것은 최소 수치로 만들어진 임시 목표임을 이해할 필요가 있다.
12 이러한 상황에서 보호받지 못한 보호지역을 방치하는 것은, KMGBF를 위반할 뿐 아닌 생태계 보호에 아무런 도움이 되지 않는 결과로 이어진다. 특히 백두대간 보호지역의 민주지산과 같은 보호지역과 자연공존지역(OECM)을 2030년까지 보호지역이 국토에서 차지하는 비중 30%에 포함시킨다면 로 확대한다면, 제 5차 국가생물다양성전략은 유명무실한 제도가 될 것이다. 따라서 그린피스는 보호지역 내 개발행위를 멈추고 IUCN의 가이드라인에 따라 국가와 지자체, 지역 주민, 민간 기업 등이 자발적으로 보호지역을 관리하고 훼손된 생태계를 복원할 거버넌스 협의체의 구축을 요구한다.
보호지정 해놓고 개발 허가도 내주는 이상한 나라
한국의 보호지역은 전체 국토의 약 17.45%(육상 기준)를 차지하고 있으며, 환경부, 산림청, 해양수산부, 국가유산청, 국토교통부 등 5개 부처가 17개의 법률에 따라 나눠 관리하고 있다. 그러나 보호지역 지정 이후에도 실제로는 벌채, 조림, 도로 건설 등 개발이 진행 중이다.
그린피스는 강원도 대암산, 민주지산, 가리왕산 등 보호지역 내부에서 실제 벌채가 이루어진 현장을 보고서에 실었다. 대암산은 대한민국 제1호 람사르 습지로, 국제자연보전연맹(IUCN)이 분류한 ‘엄정자연보호지역’임에도 불구하고 일부 지역이 산불 임도와 산림작업지로 활용되고 있었다.
경제림과 중첩된 보호구역, 구조적 설계 오류
2024년 보고서에 따르면, 약 74,947ha에 달하는 보호지역이 산림청의 경제림 육성단지와 중첩되어 있다. 이 면적은 서울시 면적의 약 1.2배에 달한다. 대표 사례인 민주지산은 백두대간 보호지역이자 국유림이지만, ‘선도 산림경영단지’로 지정돼 모두베기 방식의 벌채가 진행되었고, 낙엽송·상수리 등의 단일수종 중심의 인공조림이 이뤄졌다. 경제림은 ‘계획적 자원 순환’을 목표로 하는 생산림이다. 그러나 보호지역 내에서의 경제림 조성은 생물다양성과 생태계의 자생력을 약화시키고, 탄소흡수 기능 또한 감소시킨다는 지적이 나오고 있다. 보호의 대상과 개발의 대상이 동일 공간에 공존하는 구조는 제도 설계 자체의 충돌을 반영한다.
제도와 관리체계, 구조부터 다시 짜야
보고서는 국제 위성 데이터를 활용해 2023년 한 해 동안 보호지역 내에서만 3,334헥타르의 숲이 사라졌다고 밝혔다. 이는 축구장 4,763개에 달하는 규모다. 보호지역 내 엄정보호구역(Ia), 국립공원(II) 등 IUCN 고등급 지역조차 예외가 아니었다. 최근 3년간 이들 지역의 연평균 산림 소실률은 23년간 평균보다 1.6배 높아졌다고 분석됐다. 보고서는 보호지역이 실질적 기능을 하도록 하려면 단순한 면적 확대가 아닌 재설계가 필요하다고 강조했다. 이를 위해 다음과 같은 구조 개편 방안을 제시했다.
우선 해제 원칙: 보호지역 지정이 선행된 지역에 경제림이나 다른 용도가 중첩된 경우, 후행 지정 구역은 해제하도록 법제화
보호 우선 규정 명문화: 보호지역에서는 생태적 보전 규제가 타 용도보다 우선 적용되도록 법적 명시
보전우선지구 제도 도입: 생태적 가치가 높은 지역을 과학적으로 평가해 별도 등급의 특별보호구역으로 설정
‘보호지역 통합위원회’ 설립: 부처 간 중복관리 해소 및 분쟁 조정을 위한 법적 의결기구 신설
또한, 보고서는 이 같은 개편을 위해 ‘국가생태보전구역법’ 제정을 제안했다. 이는 기존 17개 개별 법률을 통합하거나 조정할 수 있는 법적 틀로, 보호지역 지정-평가-관리-분쟁까지 하나의 체계 내에서 조정할 수 있게 하자는 것이다.
예산과 거버넌스 개편도 함께 가야
현행 ‘생태계서비스 지불제’ 예산은 연 43억 원 수준으로, 서울 아파트 한 채 가격에 불과하다. 보고서는 이를 10배 수준인 430억 원 이상으로 확대하고, 복원사업과 위성 모니터링, 불법행위 단속 등에 별도 재원을 확보해야 한다고 강조했다. 보호지역 확대만큼이나, 실질적 관리 역량이 뒷받침되어야 한다는 지적이다.
대한민국은 2030년까지 육상과 해양의 각 30%를 보호구역으로 지정하고, 훼손된 생태계의 30%를 복원하겠다는 ‘글로벌 생물다양성 프레임워크’(GBF)에 공식 서명했다. 그러나 보고서는 “지금과 같은 분절적, 중복적 체계로는 해당 목표 달성이 불가능하다”고 단언했다.
보호지역의 확대가 곧 보전의 실현은 아니다. 실질적으로 보호 기능을 수행할 수 있는 제도적 기반, 법적 우선권, 과학적 기준, 충분한 예산과 전문 인력이 함께 구성될 때 ‘보호’는 비로소 기능하게 된다. 지금 필요한 것은 면적이 아니라 '작동'하는 보호지역 체계다.
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