김현권의 아사 직전 | ① 식량 위기에 어떻게 대응할까

2025-04-17 김현권

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식량위기 대응 정책방안, 일본의 쌀 파동이 장기화되는 이유와 일본과 닮은 우리나라 농업의 문제점을 분석했다. 영세 소농 구조와 이중곡가제도의 한계, 농지 규모화와 집적화의 필요성을 제시하였다. 또한 감축 정책이 아닌 공급망 확대와 수출 활성화를 통한 위기대응 능력 제고 방안을 제안한다.

김현권 전 국회의원은 서울대학교 자연과학대학에서 천문학을 전공하고, 경북대학교 행정대학원에서 행정학 석사 학위를 받았다. 이후 의성농민회 사무국장, 의성한우협회장 등을 맡으며 농민운동에 헌신했고, 한국농어촌공사 비상임이사로도 활동했다.2016년 제20대 국회의원(비례대표)으로 당선되어 농림축산식품해양수산위원회, 예산결산특별위원회 등에서 활동했고, 더불어민주당 정책위 부의장, 대외협력위원장, TK특별위원장, 문재인 후보 농어민선대위 상임위원장 등으로 농정 정책 기획에 참여했다.의정활동 중 ‘AI 및 구제역 특별위원회’ 간사, ‘국회 농업과 행복한 미래’ 공동대표를 역임하며, 지속가능한 농어촌 발전을 위한 입법과 방역 시스템 개선에 힘썼다. 국정감사 NGO모니터단, 법률소비자연맹 등에서 헌정대상과 국리민복상 등을 수상했으며, 2021년부터는 경기환경에너지진흥원 초대 원장으로 활동, 국회의장 직속 기후위기비상자문위원회 위원으로 재직했다. 저서로는 『김현권의 마음모으기』(2011), 논문으로는 「한국의 정예농업인력 육성방안에 관한 연구」(2008)가 있다.

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일본의 쌀 파동은 왜 일어났을까

이웃 나라 일본의 쌀 파동이 화제다. 일본도 우리처럼 쌀이 남아돌고 가격이 하락해 오랜 기간에 걸쳐 생산 감축정책을 폈다. 그런데 감축목표가 달성되고 얼마 지나지 않아 파동이 일어나서 당국은 당혹하고 있다. 2023년 발생한 고온현상이 원인이라고 한다. 다행히 2024년에 정상적인 생산이 이루어지고 평년보다 생산량이 조금 늘어났을 때만 해도 파동은 곧 진정될 걸로 예상했다. 하지만 2025년 현재 쌀값은 여전히 고공행진 중이다. 평소보다 두 배 이상 올랐다. 쌀밥에 진심인 일본 국민에게 쌀 파동이 주는 충격은 크다. 쌀 파동은 왜 장기화되고 있나? 정책당국도 명쾌하게 설명을 하지 못한다. 처음에는 누가 매점매석을 했는지 의심을 했으나 그것도 아닌 걸로 판명되고 있다. 일본은 우리와 달리 농산물의 거래에도 영수증을 주고받고 있어 매점매석이 쉽지 않다. 농산물도 소득세 과세의 대상이기 때문이다. 일본의 농민들은 사업자 등록을 하고 모든 거래 시에 영수증을 주고받으며 부가세 환급도 받고 농업 소득세도 내고 있다. 여기서 우리나라 농산물의 비과세 적용이 무자료 거래를 양산하고 반복되는 배추 파동, 양파 파동, 사과 파동 등의 원인이 되고 있다는 사실을 지적하고 넘어가자.

우리 곡물자급율은 20% 턱걸이

일본의 쌀은 증산이 되었다는데 계속 모자랄까? 어디로 갔을까? 나는 그 쌀이 모두 가정과 식당에 흩어져 있을 것으로 추정한다. 마트 진열장에 쌀이 떨어진 장면을 TV화면에서 확인하는 순간 사람들은 집에서 쌀 포대가 다 빌 때까지 안심하고 먹고 있을 수 없다. 10㎏ 포대로 먹는 집은 옆에 5㎏짜리 포대라도 하나 더 갖다 둬야 한다. 식당도 마찬가지다. 열 포대를 가지고 운영하던 곳은 열 다섯 포대는 갖고 가야 한다. 생필품의 부족이란 무서운 일이다. 몇 십만 톤이 사라지는 일은 순식간에 일어난다. 이걸 사재기라 부를 수도 없다. 본능에 가까운 생존수단으로 보아야 한다. 생필품인 쌀이 부족할 때 상상 이상의 일은 얼마든지 일어날 수 있다.

우리도 쌀 생산 감축정책을 추진하고 있다. 쌀은 매년 남아 돌고 비축 및 시장격리량을 늘이는 만큼 창고 비용 등 예산이 늘어난다. 한정된 자원인 예산을 쌀에 지나치게 몰아 쓸 수도 없다. 농림부는 감축정책을 밀어 부칠 태세이고 농민들은 반발하고 있다. 고개를 들어 세계를 보면 기후위기에 식량 위기가 날로 현실화되고 있다. 쌀이 남아 사회문제가 되는 날이 오래 갈 것 같지 않다. 당장 가축사료를 포함한 우리의 곡물자급율은 겨우 20%를 턱걸이하고 있다.

영세 소농 구조, 이중곡가제도의 한계

농업정책이 갈림길에 서 있다. 쌀 문제는 어떻게 풀어야 하나? 농가의 소득을 보장하며 농업을 건강하게 키우고 위기대응 능력도 갖추는 길은 없는가? 방법이 없는 것은 아니다. 전 세계 거의 모든 나라가 하고 있는 농가를 규모화하는 길이다. OECD 국가 중에 특이하게 한국과 일본만이 영세 소농 구조를 유지하고 있다. 일본은 전시 국가 총동원체계의 일환으로 농지개혁을 단행해 자영농을 양성했다. 한국도 일본과 유사한 정책을 폈다. 전쟁이 아니라 경제개발 정책에 초점을 맞춘 것만 달랐다. 이중곡가제도란 농민에게 가격을 높게 보장해 주고 도시 근로자에게 싸게 공급하여 저임금 구조를 가능하게 했던 정책을 공통으로 실시했다. 나름 강력하게 농민들의 소득을 보장하려고 노력했지만 OECD 국가 중에 두 나라만 농업강국이 아닌 결과를 가져왔다. 가격을 지지하여 소득을 보장하는 방식으론 결코 농업의 성장을 이끌어 낼 수 없었고 농민은 부유해지지 못했다.

농지의 규모화, 당장 5ha는 돼야

우리나라 농가 당 평균 경작 면적은 1.5ha이다. 프랑스는 75ha이다. 유럽은 기본이 50ha이다. 1.5ha로는 아무것도 할 수 없다. 농지개혁에 버금가는 농지정책의 변화가 요구된다. 해방 이후 자영농 양성을 목적으로 한 농지개혁은 기여한 바가 크고 성공적이었다고 평가받는다. 농지를 분배 받은 자영농들은 죽자살자 일해서 자식들을 교육시켰고 산업화의 기반이 되었다. 한국의 빛나는 경제성장은 농지개혁에서 시작했다 해도 지나치지 않다. 하지만 이제 세상이 바뀌었다. 인력으로 일하는 시대가 아니라 기계가 일을 한다. 영세 소농으로는 소득을 보장할 노동시간이 확보되지 않는다. 당장 30ha, 50ha는 아니더라도 5ha라도 돼야 한다. 농촌의 절대 다수 농가가 고령으로 영농의 중단을 직면하고 있는 지금이 비록 늦었다 할지라도 구조개혁의 적기일 수 있다. 고령농들의 빈약한 연금을 보완하고 노후 생계수단을 지원하며 은퇴를 촉진하는 정책이 필요하다. 그것이 농지의 규모화 정책이다.

농지 집적화, 영농의 농장화

농가의 영농규모를 키우는 것과 함께 농지의 크기를 키우는 일이 매우 중요하다. 흩어지고 쪼개져 있는 농지를 교환과 병합을 통해 한 곳으로 모으는 것을 농지 집적화라 한다. 덩치가 커진 농지 위에 농가가 들어선 농장화된 영농 방식이 가장 이상적이라 하겠다. 우리는 농지와 농가가 분리되어 있고 필지도 잘게 쪼개져 있다. 경지정리를 해서 땅은 반듯하나 크기가 너무 작다. 일본의 농지도 여행을 하다 보면 우리 못지않게 필지 크기가 작다. 반면에 유럽은 차로 달려도 끝이 보이는 않는 농지들이 많다. 농업 선진국과 생산성의 차이는 여기서 비롯한다. 농지를 규모화하고 집적화하는 일이야말로 가장 강력한 농업 인프라 투자다. 최고의 농민 지원정책이다. 유럽의 필지 규모도 처음부터 컸던 것은 아니다. 2차 세계대전 이후로 꾸준히 노력한 정책의 결과물이다. 일관된 정책과 예산의 집중 배치한 덕분이다. 농지의 규모화, 집적화는 수십년 동안 유럽의 거의 모든 나라에서 가장 중요한 농업 정책으로 자리매김했다. 이렇게 농장화한 농지는 상속 과정에서 다시 세분화되는 걸 제도적으로 막았다.

기계화되어도 필지가 작고 소유가 분리되어 있으니

우리 농업도 빠르게 기계화되었다. 쌀 농사는 98%가 기계화되었다. 경운기가 트랙터로 바뀌고 또 그 트랙터의 마력 수는 꾸준히 커졌다. 하지만 농지의 크기는 그대로였다. 현장에서 30년을 지켜보아도 변화가 없었다. 요즘 농촌에는 수 만평씩 농사를 짓는 농민들이 새로이 등장하고 있다. 이들은 주로 임차농이다. 자영농은 고령이고 영세한데 비해 임차농들은 상대적으로 젊고 대농이다. 임차농들이 영농 규모를 늘려도 비례하여 생산성이 증가하는 현상은 나타나지 않고 있다. 필지 크기가 작고 소유는 분리되어 있어 이웃한 농지를 서로 다른 트랙터가 들락날락하고 있어 바쁘기만 할 뿐이다. 생산성의 증가는 지체되고 소득도 늘지 않는다. 최근 일본은 농지중간관리기구를 신설해 규모화와 집적화를 추진하고 있다. 우리도 농업이 건강하게 성장할 수 있도록 차기 정부의 정책 과제로 삼아야 한다.

경운기가 트랙터로 빠르게 바뀌며 기계화되지만, 농지의 크기는 그대로다. 임차농이 아무리 영농 규모를 늘려도 생산성이 증가하지 않는 것은 필지 크기가 작고 소유가 분리되어 있어서다. 농지의 규모화와 집적화가 필요하다. 사진_공유마당, 한국교육방송공사의 "EBS_농업_0126"

비농민의 농지 소유 비율 50%인 현실

농지의 소유 관계를 정리하는 일 또한 필수적이다. 지금처럼 비농민의 농지 소유 비율이 50%에 달한 상태에서 규모화와 집적화는 불가능하다. 부재지주는 미래에 농지가격의 상승을 기대하고 소유하는 경우가 많아 농지의 현상 변경을 원하지 않는다. 임대는 해 줘도 농지를 그대로 유지하며 농사를 지으라 한다. 농지의 교환과 병합에 응하지 않는다. 농어촌공사 사업에 대단지 조성사업이 있었으나 지금은 없어졌다. 들판의 중간중간에 끼어 있는 부재지주들이 사업에 반대하고 나서 추진이 어려웠다. 농지법을 개정해야 한다. 부재지주 비율이 급격히 높아진 이유는 농지법에 있다. 농지법에 상속 조항 자체가 없어 민법을 따르는데 민법은 균분상속을 원칙으로 한다. 상속을 통해 비농민의 농지소유가 합법적으로 보장되고 있으며 농지가 끊임없이 세분화되고 있다. 이대로 10년이 더 지나면 비농민의 농지소유 비율이 85%에 달할 것이라는 연구가 있다.

농지법 개정, 농지를 경작자에게

농지법을 개정하고 헌법 정신에 맞게 농지를 경작자에게 돌려주는 것이 옳다. 이미 도시에 정착한 일부 엘리트 집단의 개발 이익 욕구를 실현하기보다 피땀 흘려 일하는 농민들의 이해를 우선하는 것이 공화주의 정신이고 보다 포용적 사회 질서이다. 부재지주들의 지대추구의 심리는 그저 막연한 희망으로 그칠 가능성이 크다. 통계를 보아도 농지 가격은 이미 꼭지를 쳤고 꾸준히 하락할 것처럼 보인다. 일본도 농지 가격의 하락이 다른 부동산보다 더 가파르다. 인구는 고령화되고 쌀값은 하락하고 농사를 지을 젊은 농민은 없는 것이 이유다. 우리와 어느 하나도 다르지 않다. 과감한 구조개혁을 실시해 농업이 산업으로 기능하도록 해 새로운 수요를 창출하는 것이 그나마 농지 가격의 연착율을 보장할 것이다.

국가가 은퇴 농민의 땅을 적극 매입해 농지를 비축해야

규모화하고 집적화한 농지에 생산성이 높아지고 ICT 농업으로 꿈이 가능할 때 청년들은 자신의 미래를 농업과 일치시켜 나갈 것이다. 당장 은퇴를 희망하는 농가는 급격히 늘어나고 구매자가 없어 농지 가격의 급격하게 하락하는 것도 문제다. 땅을 팔아 달라는 나이 든 농민들이 날로 늘어나고 있다. 땅밖에 없는데 은퇴를 하려 해도 생계가 막막하다. 국가가 적극 매입에 나서 농지를 비축하고 농지정책의 대전환을 달성하는 계기로 삼아야 한다.

농업에서 가장 기본이 되는 농지정책을 새로 정비하는 일은 결코 간단하지 않다, 하지만 이 과정을 건너뛰고 튼튼하고 경쟁력 있는 산업으로써 농업은 불가능하고 동시에 위기대응 능력도 갖출 수 없다. 세계 많은 농업선진국들이 우리에게 말하고 있는 바다. 사회적 합의가 필요하다.

감축이 아니라 공급망을 키워서 가공업 진출, 수출, 식량 스와핑

위기대응 능력으로 또 하나 고민할 것은 식량 공급망의 크기를 키우는 일이다. 에너지, 전기도 망의 크기를 키워서 안정성을 높인다. 풍선이 크면 한 쪽에 충격이 발생해도 흡수하는 능력이 커져서 터지지 않는 이치다. 식량도 마찬가지이다. 공급망을 키워서 대응해야 한다. 쌀이 남는다고 감축 정책을 펼쳐 해결할 수도 있지만 쌀 농가의 규모를 더 키워 생산성을 향상시키고 가격 인하의 여지를 확보하여 대응 수단을 늘리는 것도 방법이다. 무엇이 더 바람직하고 지속가능한 구조인지 고민해 볼 필요가 있다. 감축을 통한 가격지지 정책은 예산은 예산대로 쓰고 비싼 소비자 가격으로 국민 모두에게 부담으로 돌아간다. 영농 규모가 커지면 자연스레 생산비는 하락하고 농가의 소득은 올라간다. 또한 적정하게 조정된 쌀 가격은 떡류 가공업, 쌀 주정업 등에 우리 쌀이 진출할 길을 열어 준다. 지금의 쌀 가격지지정책은 가공산업을 모두 수입 쌀에게 내어 주고 있다. 영농 규모를 더 크게 키워 가격경쟁력을 확보하고 수출도 적극적으로 추진해야 한다. 충분히 생산하고 여유 물량을 정책적 지원 아래 수출하는 것이 필요하다. 일정 범위 내에서 쌀의 수출입량을 갖고 가는 것이 위기대응에는 더 유리하기 때문이다. 동시에 달러 스와핑을 하는 것처럼 식량의 스와핑도 고려해 볼 만하다. 쌀을 주곡으로 하는 나라를 위주로 쌀 동맹으로 발전시키는 외교정책도 생각해 볼 수 있다. 위기는 각자 생존이 아니라 협력으로 풀어나가는 것이 현명하고 어쩌면 유일한 길인지도 모른다.