배재수의 마지막 숲 | ① 국민과 함께 2050, 우리 숲의 모습을 결정해야
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2025-04-17 배재수
우리 숲이 처했던 지난 100년의 시간을 살펴보고, 앞으로 100년 동안 바람직한 숲으로 가꾸기 위한 정책을 제안한다. 기후위기에 대응하여 우리 산림이 지속가능하려면, '산림의 나이 분포를 고르게 조정'해야 하고, '천연림과 인공림의 비율을 적절하게 결정'해야 한다. 이를 위해서 6월에 새롭게 출범하는 정부는 다양한 이해당사자들의 의견을 모으고, 과학에 기반해 정책을 결정해야 한다.
배재수 박사는 서울대학교 산림자원학과에서 1997년 「일제의 조선 산림정책에 관한 연구」로 박사학위를 받았다. 지속성의 관점에서 우리나라 산림의 이용과 보전의 역사를 연구하고 있다. 2005년~2010년 기후변화협약 협상에 산림 부문 정부 대표로 참여했다. 2008년 이후 정부의 온실가스 감축목표 산정을 위한 작업반에 참가하여 산림 부문 온실가스 흡수량을 산정하고 감축 대안을 제시했다. 2010년~2012년 국제임업연구소(CIFOR)에 파견되어 REDD+ 연구를 수행하고, 2011년~2016년 인도네시아 롬복을 대상으로 REDD 사업 타당성 연구를 추진했다. 국립산림과학원 제24대 원장을 역임하고 현재는 서울대학교 농업생명과학원에서 책임연구원으로 있다. 주요 저서로 『한국의 산림녹화 성공 요인』(공저), 『조선후기 산림과 온돌: 온돌 확대에 따른 산림황폐화』(공저), 『일제강점기 산림정책과 산림자원의 변화: 빈약한 산림자원, 과도한 목재생산』(공저), 『광복 이후 산림자원의 변화와 산림정책: 녹화 성공과 새로운 도전』(공저)이 있다.
6월 3일이면 대한민국의 21대 대통령이 국민의 선택을 받는다. 새로운 정책의 창이 열리는 시간이다. 나는 우리 숲의 현실과 지난 산림정책의 교훈을 바탕으로 다음 정부에서 해결하기를 원하는 산림 현안을 제안한다. 기후위기에 대응하는 산림과 임업의 역할 확대, 경쟁력 있는 임업경영체 육성, 사람이 살고 도시민이 찾는 산촌, 기후변화에 대응하는 한반도 산림협력이 그것이다. 오늘은 첫 번째로 우리 산림의 변화 과정을 지속성의 관점에서 살펴보고 기후변화에 대응하는 우리 산림과 임업의 역할을 다룬다.
350년 동안 지속된 산림황폐화
산림은 재생 가능한 자원이다. 석유와 달리 매년 자란 만큼 목재를 생산하면 산림을 영구히 이용할 수 있다. 그러나 나무가 자란 양보다 많이 베면 산림의 지속성은 줄어든다. 가장이 은행에 맡긴 원금의 이자로 생활하지 못하게 되어 원금을 이용하는 것과 같다. 이런 상황이 반복되면 산림은 황폐되고 가정은 파산한다. 우리의 산림이 지속성을 유지하게 된 것은 채 60년이 되지 않는다. 이전 350년 가까운 세월 내내 원금이 줄어드는 산림황폐화가 지속되었다.
조선 후기, 온돌의 땔감이 된 산림
조선 시대 산림은 세금이 나오는 곳이라 왕이 소중히 여겼다. 정도전의 『경제육전』에 나오는 말이다. 당시는 세금을 돈이 아니라 물건으로 거두었다. 국토의 4분의 3을 차지하는 산림에서 나오는 목재와 임산물은 국가와 백성 모두에게 중요했다. 그러나 조선 후기 우리 산림은 점차 황폐되어 갔다. 17세기 추운 날씨가 이어지자, 사람들은 방마다 온돌을 설치했다. 사람이 사는 곳 주변의 산림은 온돌에 들어가는 땔감 채취로 헐벗게 되었다. 매일 주변의 산림이 황폐되어 가는 것을 보면서도 나무를 심고 남아 있는 숲을 보호하는 행동으로 나아가지 못했다. 사람들은 다음날 더 먼 곳으로 땔감을 채취하러 갈 뿐이었다. 1910년에 제작된 조선임야분포도에 남겨진 우리 산림의 모습은 기대했던 금수강산이 아니었다. 현재 한국에 해당하는 지역은 단 21%만이 산림이었고, 나머지 79%는 어린나무가 자라거나 그마저도 없는 황폐한 산지였다.
1910년 제작된 종이지도 <조선임야분포도>(왼쪽)를 국립산립과학원에서 2020년에 공간 정보 활용이 가능한 지도(오른쪽)로 변환했다. <조선임야분포도>의 공간 정보를 분석한 결과 1910년 한반도는 32%가 산림이었고, 남한 지역만 보면 21%에 불과했다. 산림청 보도자료, 2020.11.30.
일제강점기, 총독부의 재정 확보용 과도한 벌목
일제강점기 산림은 조선총독부의 재정을 위해 중요했다. 그나마 숲이라 할만한 북부 지역의 압록강, 두만강 유역의 산림은 총독부 재정을 확보하기 위하여 벌목되었다. 1927년~1943년 사이에 두 강 유역의 산림이 있는 평안북도와 함경북도의 임목축적은 36%, 함경남도의 임목축적은 51%가 사라졌다. 임목축적이란 일정한 면적 내에 있는 나무들 부피의 합이다. 전국 산림의 ha당 임목축적은 1927년 16.6㎥에서 1943년 13.2㎥로 줄었다. 그나마 산림 상태가 나은 북한 지역이 포함된 결과였다. 2023년 한국의 ha당 임목축적이 176㎥라는 사실을 기억한다면, 당시 산림이 얼마나 황폐했는지를 알 수 있다. 총독부 역시 조선의 산림이 헐벗었다는 것을 잘 알고 있었다. 그러나 총독부의 재정이 모자라고 전시체제에 편입되자 돈이 될 만한 숲부터 베었다. 일제강점기 총독부는 빈약한 산림자원을 보유한 우리 산림에서 과도하게 목재를 생산했다.
1970년대, 산림녹화에 성공하다
1945년 광복과 동시에 한반도는 남북으로 분단되었다. 한국전쟁이 종료된 1953년은 1927년 산림통계가 만들어진 이후 지금까지 최악의 산림 상태를 보였다. 산림의 반은 헐벗었고 ha당 임목축적은 6㎥에 불과했다. 이런 상황을 딛고 우리나라는 1970년대, 산림녹화에 성공했다. 산림황폐화의 가장 큰 원인이었던 가정용 연료는 나무에서 연탄으로 대체되었다. 경제 성장이 지속되면서 산에서 땔감을 채취하기보다 연탄을 사서 때는 것이 더욱 경제적인 상황이 만들어졌다. 산에 불을 놓아 농사를 짓는 화전은 1979년에 완전히 사라졌다. 도벌은 5대 사회악으로 취급되어 강력한 단속이 이루어졌다.
이런 조건이 갖추어지자, 국가의 대규모 조림 사업은 성과를 내기 시작했다. 배고픈 시절에는 추운 겨울을 나기 위해 봄에 심은 나무를 뽑아 아궁이에 넣어야 했다. 가정용 연료가 장작에서 연탄으로 대체되자 산림 황폐의 윤회가 끊어졌다. 1973년부터 1978년까지 황폐 산지 108만 ha에 나무를 심었다. 전국 산림면적의 약 17%를 6년 만에 녹화했다. 이런 노력을 1987년까지 지속했다. 산림녹화 사업이 추진된 15년 동안 200만 ha에 48억 그루의 나무를 심었다. 1953년과 비교하여 2023년의 우리 산림은 완전히 변모했다. 헐벗은 산지는 녹화되었고 임목축적은 30배나 증가했다. ‘나무를 심는 것은 선이고 베는 것은 죄악’이라는 강력한 산림 조성과 보호 정책으로 마침내 우리 산림은 원금과 이자가 모두 늘어나게 되었다.
국가는 산림을 어떻게 관리해야 하는가
산림녹화에 성공한 우리나라는 새로운 도전에 직면했다. 1970년대는 헐벗은 산지를 녹화한다는 뚜렷한 목표를 갖고 정부 주도의 행정력으로 문제를 해결했다. 그러나 2025년 우리가 당면한 산림 문제는 복잡하고 국민의 요구는 다양하다. 2021년 탄소중립을 위해 온실가스 순흡수량이 감소하는 성숙림을 수확하고 어린나무를 심어 흡수량을 늘리겠다는 정부 정책을 둘러싼 논쟁은 ‘국가는 산림을 어떻게 관리해야 하는가?’라는 질문을 낳았다. 국민은 정부에게 추진하려는 정책의 배경과 목적, 그 결과가 어떤 영향을 주는지를 이해할 수 있도록 설명해 달라고 요구한다. 무엇보다 이 논쟁에서 배운 교훈은 산림정책을 효과적으로 추진하려면, 국민에게 자세히 알리고 이해당사자와 소통하며, 사전에 갈등을 조정해야 한다는 것이다.
우리 산림의 온실가스 순흡수량이 줄고 있다
우리나라는 지난 50년간 민둥산을 복원하고 임목축적이 증가하는 산림녹화에 성공했다. 『플랜 B』의 저자 레스터 브라운은 “대한민국은 세계적 재조림 모델”이라고 평가했다. 유네스코는 우리나라의 산림녹화 기록물을 올해 4월 세계기록유산에 등재했다. 우리는 국제사회가 기억하고 기록할 만한 가치 있는 일을 해냈다.
산림녹화 성공 이후 반세기가 지난 우리는 새로운 도전과제에 직면했다. 그 도전과제는 산림녹화 과정에서 만들어졌다. 우리가 보는 산림의 99%는 광복 이후 새롭게 만들어졌다. 특히 1970~1980년대에 집중적으로 산림을 조성하다 보니 2020년 우리 산림의 75.4%는 31~50살에 모여 있다. 산림도 사람처럼 나이 들수록 매년 자람이 줄어든다. 산림의 연간 생장량이 줄어든다는 것은 곧 온실가스 순흡수량이 감소한다는 의미이며, 국가 온실가스 감축 목표(NDC)와 탄소중립을 달성하는 데 산림의 기여도가 줄어든다는 것을 뜻한다.
수확된 목재제품을 포함한 우리 산림의 온실가스 순흡수량은 1990년 3802만 톤에서 2008년 6219만 톤까지 증가했다. 2008년은 1970~1980년대 심은 나무들이 20~30년이 지나 생장의 정점에 도달하는 시점이다. 우리 산림의 온실가스 순흡수량은 2020년 4069만 톤으로 감소했다. 2030년에는 2550만 톤, 2050년에는 2008년의 25% 수준인 1560만 톤까지 줄어들 전망이다. 우리보다 10년 빨리 대규모 조림을 한 일본도 같은 추세를 보인다. 2004년 온실가스 순흡수량이 1억679만 톤에서 정점을 보인 이후 계속 감소하여 2022년에는 6168만 톤까지 줄었다. 임업 선진국인 독일은 2018년~2021년간 극심한 가뭄과 2018년 폭풍 프리데리케로 인한 병해충 발생으로 2018년~2023년간 산림부문이 배출원이 되었다. 기후변화가 산림에 미치는 부정적 영향을 보여주는 좋은 사례이다.
2030 국가온실가스 감축목표(NDC)의 산림 기여량은 순흡수량 2550만 톤
어떤 사람은 산림의 순흡수량이 중요한 것이 아니라 저장량이 중요하다고 말한다. 과연 그런가? 산림의 원금에 해당하는 저장량은 순흡수량이라는 이자가 쌓여서 만들어진 것이다. 이자가 줄어들면 원금의 증가 역시 감소한다. IPCC(기후변화에 관한 정부 간 패널)는 에너지 부문의 온실가스 통계를 누적 배출량이 아닌 당해 연도의 배출량으로 산정하듯이 산림은 순흡수량을 산정한다. 2030년 국가 온실가스 감축목표(NDC)의 산림 기여량 2550만 톤은 저장량이 아니라 순흡수량이다.
기억할 것이다. 2021년, 우리 산림의 온실가스 순흡수량이 빠르게 감소한다는 미래 전망에 의문이 제기되었다. 우리 산림이 이렇게 푸르러졌는데, 매년 자라나는 나무의 양이 줄어든다는 것을 믿을 수 없다고 말한다. 산림청이 나무를 더 많이 베기 위해 탄소중립을 이용한다는 비난이 일었다. 결국 다양한 이해당사자가 모여 ‘산림부문 탄소중립 민관협의회’를 구성하고 「2050 탄소중립 달성을 위한 산림부문 추진전략(안)」을 검토했다. 논의 안건으로 우리 산림의 온실가스 흡수량의 미래 전망을 선정하고 전문가의 검토 결과를 합의문에 담았다. 합의문은 온실가스 통계의 완전성과 신뢰성을 높여야 한다는 과제를 제시하고, 산림부문 온실가스 흡수량의 통계 작성과 미래 전망이 과학적으로 산정되었다고 결론을 내렸다.
앞으로 100년, 우리 산림의 나이 분포를 고르게 조정하자
그렇다면 우리는 어떻게 산림의 온실가스 순흡수량 감소를 막을 수 있는가? 감소의 원인은 산림의 구조에 있다. 생장의 정점을 지난 나이대에 산림이 집중되어 있기 때문에 시간이 흐를수록 온실가스 순흡수량은 줄어들 수밖에 없다. 근본적 해결 방안은 산림의 나이 분포를 고르게 조정하는 것이다. 산림의 지속성을 훼손하지 않는 범위에서 목재생산을 늘리고 그 토지에 더욱 잘 자라는 새로운 숲을 조성하여 장기적으로 온실가스 순흡수량을 늘리자는 대안이다. 장기적이라는 말은 100년 이상을 바라본다는 의미다. 목재생산을 목적으로 하는 경제림육성단지 202만ha에서 지금처럼 매년 2만ha의 산림을 수확하고 새롭게 숲을 조성한다고 해도 100년이 걸린다.
우리나라는 국토의 63%가 산림인데, 목재 자급률은 15%에 그친다. 2023년에는 부족한 목재를 8조 원이 넘는 외화를 주고 수입했다. 우리 산림에 나무가 모자라 목재 자급률이 이렇게 낮은 것은 아니다. 우리나라는 산림에서 한 해 자란 나무의 약 20% 정도를 생산하는데, 임목축적에서 차지하는 비율은 0.5% 미만이다. OECD 국가는 임목축적 대비 평균 1%의 목재를 생산한다. 정부는 2050년까지 목재생산을 늘려 온실가스 순흡수량을 기존 1560만 톤에서 2670만 톤까지, 목재 자급률을 30%까지 높이는 계획을 수립했다. 장기적으로 목재 수확을 늘려 산림의 온실가스 순흡수량을 높이는 방안이다.
나는 정부안이 기후변화 대응과 임업을 고려한 합리적 대안이라 생각한다. 기후변화가 인간 활동인 에너지 사용과 크게 연계되어 있듯이 산림의 온실가스 흡수량은 임업과 강하게 연결되어 있기 때문이다. 이 대안과 달리 우리 산림의 건강성과 회복력, 생물다양성을 더욱 중요하게 고려하여야 한다는 주장도, 산림의 66%를 차지하는 사유림 소유자의 재산권이 침해되지 않고 임업을 진흥하는 정책이 만들어져야 한다는 주장도 있을 것이다. 저마다 산림의 가치를 바라보는 가중치가 다르기 때문이다. 다양한 생각을 조정하여 정책을 수립하는 것은 정부의 역할이다.
새 정부가 국민과 함께 ‘산림의 나이 구조’, ‘천연림과 인공림의 적정 비율’을 결정하자
나는 새로운 정부가 2050년 바람직한 산림의 모습과 도달할 장기 목표, 숲을 조성하는 실효성 있는 방안을 국민과 함께 결정할 것을 제안한다. 2050년은 세기의 전환점이고 탄소중립을 약속한 해이다. 이상적인 산림의 모습은 생물다양성을 보전하고 기후위기에 대응하며 목재 수확을 지속가능하게 하는 산림이다. 관건은 국민이 바라는 다양한 산림의 가치를 어떻게 조정하고 도달할 목표를 정하느냐에 달려 있다. 나는 바람직한 산림의 모습으로 산림의 나이(영급) 구조, 천연림과 인공림의 적정 비율을 제안한다. 산림의 나이 구조는 지속성의 바탕이 된다. 천연림은 생물다양성 측면에서, 인공림은 목재 생산량과 자급률, 임도의 설치와 연계된다. 조림수종의 선택은 둘 다 밀접하게 연결되어 있다. 모두 국민의 관심이 높은 의제다.
1970년대 산림정책은 정부가 정하고 강한 행정력으로 이행했다. 지금은 다르다. 나는 다음 정부가 다양한 이해당사자의 의견을 모아 산림정책의 방향과 목표를 수립할 수 있기를 바란다. 과학기술이 의사 결정에 도움이 될 것이다. 정부는 함께 결정한 목표를 지키려 노력하고, 그 진행 과정과 결과를 국민에게 보고해야 한다. 국민 대다수가 고개를 끄덕이면 산림정책은 성공한다.
[참고] 독일, 일본, 한국의 산림･임업 현황과 온실가스 순흡수량 추이
산림의 온실가스 순흡수량은 산림의 나이(영급) 구조와 목재수확량에 크게 영향을 받는다. 목재 수확은 상업적 목적뿐만 아니라 산불, 산림병해충, 태풍 등의 피해로 발생한다. 임업 선진국으로 잘 알려진 독일, 일본과 우리나라의 산림･임업 현황을 소개하고 산림의 나이 구조가 온실가스 순흡수량에 미친 영향을 간략히 비교한다.
독일, 일본, 한국의 산림 나이 분포 구조와 온실가스 순흡수량 추이
독일 산림의 나이 분포 구조(2022년) 독일 산림의 온실가스 순흡수량 추이(1990~2022)
일본 인공림의 나이 분포 구조(2021년) 일본 산림의 온실가스 순흡수량 추이(1990~2022)
한국 산림의 나이 분포 구조(2020년) 한 산림의 온실가스 순흡수량 추이(1990~2022)
출처 : 한국 산림의 나이 분포 구조는 『산림청. 2024 산림임업통계연보』, 순흡수량 추이는 온실가스종합정보센터 홈페이지 정보마당 “온실가스통계”(IPCC 2006 지침을 반영한 통계 자료). 일본 인공림의 나이 분포 구조는 “Annual Report on Forest and Forestry in Japan(2023)”, 우리나라와 비교하기 위해 5년 단위를 10년 단위로 재작성함. 순흡수량 추이는 “Japan. 2024 National Inventory Document(NID)”. 독일 산림의 나이 분포 구조는 “Der Wald in Deutschland(2024)”, 순흡수량 추이는 “Germany. 2025 National Inventory Document(NID)”. 세 나라 모두 온실가스 흡수량/배출량은 산림지(forest land)와 수확된 목재품(Harvested Wood Products)을 합친 값임.
독일은 2022년 기준으로 산림면적 1154만ha, 임목축적 36.7억㎥, 입목지의 ha당 임목축적 335㎥를 보유했다. 독일은 접근할 수 없는 산림 22만ha를 제외한 1132만ha의 산림을 경영 임지로 정하였는데, 그 가운데 입목지는 1097만ha이다. 독일은 2012년~2022년간 연평균 7260만㎥의 목재를 생산했다. 나이 분포는 61~80년생이 최고 19%를 차지하며, 일본과 한국에 비해 고르게 분포한다. 독일 산림의 온실가스 순흡수량이 크게 변동하는 이유는 목재수확량, 가뭄과 폭풍으로 인한 산림 피해, 산림의 노령화에 따른 임목 생장량의 감소 때문이다. 1990년, 2002년, 2008년은 목재생산의 증가로, 2018~2021년은 극심한 가뭄과 2018년 폭풍 프리데리케로 인하여 나무좀과 같은 병해충이 대발생함에 따라 산림부문이 배출원이 되었다.
일본은 2021년 기준으로 산림면적 2502만ha, 임목축적 55.6억㎥, ha당 임목축적 222.2㎥를 보유했다. 일본은 2022년 원목 기준으로 2200만㎥의 목재를 생산했는데, 2000년 1703만㎥에서 계속 증가하는 추세이다. 전체 산림에서 인공림이 차지하는 비율은 40%, 임목축적에서 차지하는 비율은 60%이다. 일본은 1960~1980년대 고도 경제성장기에 대규모 조림을 하였다. 이 영향을 받아 인공림의 나이 분포는 51~60년생이 최고 30%를 차지하며, 41~70년생에 71%의 산림이 집중되어 있다. 일본 산림의 순흡수량 감소는 목재생산의 증가에도 영향을 받지만, 연간 임목 생장량이 정점을 지나 감소하는 산림 나이 구조의 영향이 더욱 크다. 2003년~2022년 사이에 산림의 온실가스 순흡수량이 거의 반으로 줄었다.
한국은 2022년 기준으로 산림면적 629만ha, 임목축적 10.8억㎥, ha당 임목축적 172.4㎥를 보유했다. 한국은 원목 기준으로 430만㎥의 목재를 생산했는데, 2016년 515만㎥에서 감소하는 추세이다. 나이 분포는 31~40년생이 최고 41%를 차지하며, 31~50년생에 75.4%의 산림이 집중되어 있다. 우리 산림의 순흡수량 감소는 생장의 정점을 지난 특정 나이 구간에 산림이 집중되어 나타난 ‘영급 구조 효과(effect of age class)’의 영향이 크다.
한국은 독일, 일본과 비교하여 산림의 형성과 임업의 발달이 늦었다. 현재 우리 산림의 99%는 광복 이후 재조성되었다. 특정 시기에 대규모 조림을 한 결과 특정 나이대에 과도하게 산림이 집중되는 결과를 낳았다. 지난 50년간은 산림을 조성하고 육성하는 시기였다면, 미래 50년은 지속가능하게 목재를 생산하며 산림의 나이 구조를 조정하고 새로운 숲을 다시 만드는 시기가 되어야 한다. 그 과정에서 감소하는 산림의 온실가스 순흡수량을 조금씩 높일 수 있다.
역사공부 제대로 하고 갑니다
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