박한용의 개헌 현대사 | ② 발췌개헌, 헌정사 최초로 계엄과 친위쿠데타로 통과된 개헌
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2025-04-24 박한용
1952년 발췌개헌안은 일사부재의 원칙 위반, 공고기간 무시, 강제 등원과 기립표결, 그리고 계엄령 선포, 야당 의원 강제 연행, 국제공산당사건 조작, 아스팔트 극우 동원 등 위헌·위법으로 점철되었다. 아이러니하게도 대통령직선제가 위헌으로 출발해 관제부정선거의 도구로 악용되었다. 이 친위쿠데타적 개헌은 2024년 윤석열 정권 아래 반복되었다.
박한용 | 역사평론가, 전 민족문제연구소 연구원
고려대학교 사학과를 졸업하고 동 대학원에서 일제강점기 반제동맹 조직운동 연구로 석사와 박사 학위를 받았다. 고려대·순천향대·한성대와 한국방송통신대학교대학원 강사, 친일인명사전 편찬위원, 민족문제연구소 연구실장·교육홍보실장 등을 거쳤다. 주요 논저로 「1920년대 후반 국제반제동맹의 출범과 조선인 민족주의자들의 대응」, 『일제강점기 친일세력 연구』(공저), 『누구를 위한 역사인가』(공저), 『뉴라이트 위험한 교과서, 바로 읽기』, 『변준호 선생의 생애와 독립운동』, 『영주독립운동사』(공저), 『시와 이야기가 있는 우리 역사 1, 2』(공저) 등 다수가 있다.
제헌헌법이 만들어지다
1945년 5월 10일 남한 지역에서만 치러진 선거를 통해 5월 15일 198명으로 구성된 제헌의회가 출범했다. 대한민국의 헌법을 만드는 것을 목적으로 한 국회이기에 '제헌의회'라고 부른다. 제헌의회는 1948년 7월 17일 헌법을 제정했다. 이날이 우리 4대 국경일 중 하나인 제헌절이다.
제헌헌법에 따라 국회는 상원과 하원으로 구성되는 양원제가 아니라 단원제로 구성되었다. 보통·비밀·평등·직접선거에 의해 선출되는 의원의 임기는 4년이었지만, 제헌의원만은 2년으로 예외 규정을 두었다. 행정부의 경우 수반인 대통령과 부통령은 국회에서 선출하고(간접선거제), 국무총리 임명은 국회 승인을 받도록 했다.
제헌 당시에는 의원내각제안이 유력했으나 ‘내각책임제 아래선 어떤 지위도 맡지 않겠다’는 이승만의 강력한 반대에 부딪혀 대통령 중심제가 채택되었다. 그 결과 내각책임제의 틀이 그대로 유지된 채 대통령제에 필요한 일부 조항만 수정된 기형적 헌법이 만들어진 것이다. 그러나 헌법의 부작용은 헌법의 기형성이 아니라, 이승만 대통령 자신의 권력욕에서 비롯한 위헌적 개헌이었다. 그 출발은 제2대 국회의원 선거였다.
2대 국회의원 선거: 여소야대와 무소속의 약진
1950년 5월 30일에 치러진 제2대 국회의원 선거의 투표율은 91.9%를 기록했다. 그런데 이 선거에서 무소속이 총 210석 중 126석을 얻어 초강세(60%)를 보였다. 보수적인 한국민주당의 후신 세력인 민주국민당(24석)이 야당임에도 제1당을 차지했다. 반대로 친이승만파이자 여당격인 대한국민당은 의석수가 47석이나 줄어들었다(71석→24석). 여기에 이승만의 외곽지지단체라 할 대한독립촉성국민회 잔당(48석→12석→14석), 대한청년단(19석→10석), 대한여자국민당(1석)을 더해도 57석에 그치는 참패였다. 의원들도 대부분 물갈이가 되어 기존 국회의원 중 재선된 의원의 비율은 불과 31명뿐이었다.
제2대 국회의원 선거는 두 가지 점이 크게 눈에 띄었다. 먼저 제1당이 야당에게 넘어간 최초의 선거였다. 이른바 여소야대 정국이 펼쳐진 것이다. 더 주목할 부분은 무소속의 비약적인 진출이었다. 무소속 의원들 상당수가 안재홍, 조소앙, 조봉암, 장건상 등 이른바 남북협상, 좌우합작 등을 주장했던 중간파 세력이 주축이었다. 이들의 경우 5·10총선거 때는 남한단독정부와 분단고착화를 반대해 선거에 출마하지 않았던 거물 독립운동가들이었다. 이들이 주도하는 무소속 의원들은 반공을 전면에 내세운 이승만 세력이나 민주국민당 세력과 달리 남북 평화통일을 지향하는 정치 세력들이었다. 이들은 일제강점기 좌우합작을 한 경험이 있었고, 민족자주의식도 강한 데다가 독립운동의 경력도 상당해 많은 국민들의 지지를 받았다.
제헌의원 선거 2년만에 이승만 세력이 이렇게 몰락한 데에는 이승만 정권의 독선과 부패와 무능이 작용했다. 무엇보다 1948년 9월 친일반민족행위자를 청산하기 위해 특별법으로 구성한 반민족행위특별조사위원회(반민특위)가 1년도 안 되어 이승만의 지시로 해체되면서 국민들의 반감이 커진 것도 크게 작용했다.
전쟁과 민간인 학살 속에 피어난 개헌 음모
1950년 6·25가 일어나면서, 상황은 바뀌었다. 전쟁 중 미처 서울에서 피난하지 못한 양심적인 정치지도자들 다수가 북한의 “요인 모시기”에 의해 납북되었다. 좌우합작운동의 상징이라고 할 김규식과 안재홍, 초대 반민특위 위원장 김상덕, 임시정부의 헌법 초안자인 조소앙, 제헌국회 소장파의 맹주 김약수 등 이승만과 강력하게 맞설 수 있는 허다한 정치지도자들이 납북되면서, 국회는 보수 세력인 민주국민당과 유력한 정치지도자들을 잃은 무소속 의원들이 이승만을 지지하는 세력과 대치하는 상황이 되었다. 여기에 전시 상황이 겹치면서 급격한 정권 교체를 바라는 국민들의 심리도 상대적으로 위축되었다.
그러나 이승만 정권의 악재는 계속 이어졌다. 이른바 국민방위군사건과 거창민간인학살사건이 대표적이다. 6·25전쟁이 일어나자 이승만정권은 제2국민병역과 청년방위대 출신의 장교들, 그리고 제2국민병 출신의 하급장교 및 기간병들로 국민방위군을 구성했다. 그런데 강제징집된 국민방위군들은 국회, 정부 및 군 고위층의 예산 횡령 및 뇌물 범죄 탓에 전혀 보급을 받지 못했다. 이들 가운데 수만 명이 혹한기 속에 굶주리면서 행군하다가 1백여 일 사이에 기아와 동상으로 사망했다. 노무현 참여정부에서 조직한 진실·화해를위한과거사정리위원회는 5만~8만 명이 사망했다고 추산했다. 전투가 아니라 혹한기에 의복과 식량과 시설을 보급받지 못해 아사와 동사로만 집단학살이 이루어진 것이다.
전쟁 중의 만행은 여기서 그치지 않았다. 한국군 11사단(화랑사단)은 1950년~1951년 동계 작전 중 11월 남원군에서 벌인 학살극을 시작으로 12월 함평군, 1월 광산군 등 영호남에 걸쳐 잔혹한 학살극을 진행했다. 마침내 이들은 1951년 2월 8일 산청군 금서면 가현부락, 방곡부락, 점촌부락에서 시작해 11일에는 거창군 신원면 및 인근 지대를 돌며 주민 719명을 학살했다. 이 중 14세 이하의 어린이가 359명으로 절반을 차지하고 있었고, 61세 이상의 노인도 74명에 이르렀다. 공비 색출 명목으로 함양군 유림면 손곡리, 산청군 금서면 자혜리 및 화계리 주민 300여 명이 유림면 서주리로 소집되었다가 11사단 병사들에 의해 살해되었다. 이것이 산청·함양·거창 민간인 무차별 학살 사건이다. 이에 국회에서 조사단이 파견되자, 관련 군인들은 공비(빨치산)로 위장해 국회조사단에게 사격을 가해 쫓아버리기도 했다.
이러한 사실들이 폭로되면서 이승만정권은 더욱 곤란한 처지에 빠졌다. 여소야대의 국면에서 천인공노할 이승만정권의 실정이 더해지니, 1952년 8월에 실시 예정인 2대 대통령선거에서 이승만이 재선될 가능성은 없을 수밖에 없었다. 이에 이승만은 친위쿠데타를 통한 직선제개헌으로 자신의 권력을 이어가고자 했다. 이것이 악명높은 “부산정치파동”과 “발췌개헌”이다.
친위쿠데타 개헌 프로세스1: 친위정당 자유당
1952년 제2대 대통령선거를 앞두고 이승만은 재선을 위해 ‘대통령직선제’ 개헌을 추진했다. 6.25 전쟁 당시 임시수도 부산에서 이승만정부는 대통령직선제와 국회 양원제를 골자로 하는 개헌안을 제출하였으나 1952년 1월 18일 재석 163석 가운데 19(가) 대 143대(부) 기권 1표로 부결되고 말았다. 야당이 다수인 국회에서는 이승만의 직선제개헌안에 맞서 의원내각제를 골자로 하는 개헌안을 제출했다. 두 개의 개헌안이 충돌한 것이다. 민심도 이반하고 여소야대인 상황에서 정상적인 절차라면 이승만의 독주를 견제하려는 의원내각제가 채택될 가능성이 짙었다.
이렇게 이승만대통령과 국회가 대립을 반복하자, 이승만은 권모술수와 공권력을 통해 대통령직선제를 관철시키고자 했다. 그 첫 출발은 신당 창당, 곧 자신의 친위정당인 자유당을 창당하는 것이었다. 그런데 자유당은 원내와 원외 두 갈래로 조직되었다. 1951년 12월 17일 조선민족청년단(족청) 출신인 이범석(李範奭) 등의 친여 사회단체 세력이 원외 자유당(당수 이승만, 부당수 이범석)을 창당했다. 같은 달 23일 국회 소장파 의원들이 중심이 된 또 다른 자유당도 창당되었다(원내 자유당). 원내 자유당은 장면을 리더로 하는 일파와 장택상을 리더로 하는 일파가 참여하고 있었다. 원내 자유당과 원외 자유당의 이중적인 구조는 나중에 장면과 장택상의 연이은 탈당과 이승만이 이범석을 평당원화시키면서 이승만의 단일 사당인 자유당이 완성된다.
친위쿠데타 개헌 프로세스2: 야당의원 서민호를 처단하라!
이승만은 자신의 정적 제거에도 몰두했다. 그 대표 사건이 서민호 의원 사건이었다. 당시 무소속 의원이던 서민호 의원은 1952년 거창민간인학살사건의 국회조사단장으로 활동하면서 이승만 정권의 실정을 강하게 공박하고 있었다. 그 해 4월 24일 서민호 의원은 순천 평화관에서 자신에게 총을 발사한 서창선(徐昌善) 대위에게 정당방위로 총으로 응사해, 서대위를 사망케 했다. 이승만은 이 소식을 듣자 서민호를 반드시 사형에 처하라고 명령했으나 계엄사령관으로 재판을 맡았던 5사단장 민기식은 이를 거부했다. 이후 서민호는 3년 4개월 동안 구속 상태에서 재판을 받아 징역 8년형을 선고받고 복역했다(그는 복역 8년째되던 해인 1960년 4·19혁명으로 출옥했다). 이승만은 자신에게 도전한 정치인에게는 가혹하고 집요한 사법처벌로 사실상 매장시켰다.
친위쿠데타 개헌 프로세스3: 계엄령과 폭력배로 국회를 마비시키다
이승만은 1952년 5월 25일 0시를 기해 부산, 동래를 중심한 경남의 8개 군과 전북의 6개 군, 전남의 7개 군에 공비 소탕과 치안 확보를 이유로 계엄령을 선포했다. 계엄 당일 괴한들이 경향신문사를 습격했고, 순천 평화관 사건의 피의자인 서민호는 신변보호라는 명목으로 헌병대로 끌려갔다. 이튿날인 26일 새벽 5시 30분에는 정헌주 등 의원 몇 명이 구속되고, 48명의 의원을 태운 전용버스가 헌병과 CIC(육군방첩대)에 의해 헌병대로 견인되었다. 26일과 27일에 걸쳐 몇몇 국회의원은 국제공산당의 지령을 받은 혐의가 있다는 이유로 감금되었다. 이 결과 국회의원들이 도망치기에 급급해 국회 개회 성원이 되지 못해 유회하고 말았다.
5월 28일이 되어서야 국회 본회의는 계엄령 해제와 구속의원의 석방동의안을 통과시켰다. 같은 날 유엔한국위원단이 내한하고 6월 2일에는 클라크 유엔군 총사령관과 밴플리트 주한미군사령관이 이승만에게 항의하기도 했다. 5월 29일 부통령 김성수는 계엄령에 항의해 부통령사임서를 제출했다. 그러나 국회 해산을 고집한 이승만은 계엄령을 지속시켰다.
이승만은 일부 의원들이 국제공산당과 결탁했다고 혐의를 뒤집어씌워 가두었다. 거리에는 백골단·땃벌떼·민족자결단 등 폭력조직들이 ‘살인 국회 해산’, ‘국회의원 소환’ 등을 요구하면서 국회에 난입하려고 해 부산 일대는 공포 분위기에 휩싸였다. 그러나 이승만의 횡포는 여기서 그치지 않았다.
6월 15일 이승만정권은 7명의 야당 의원들에게 국가보안법 위반 혐의를 씌워 비공개 재판을 강행했다. 이에 6월 20일 야당 의원 60여 명은 부산의 국제구락부에서 <반독재호헌구국선언>을 발표하려고 하자, 괴한들이 난입해 의원들 다수를 구타하고 대회장을 쑥대밭으로 만들었다.
친위쿠데타 개헌 프로세스4: 독재의 도구로 시작된 직선제 개헌
그럼에도 여전히 개헌안 통과는 장담할 수 없는 상황이었다. 이에 이승만은 친여 국회의원 모임인 신라회의 리더이자 신임 국무총리인 장택상을 통해 대통령 직선제와 국회 양원제를 골자로 하는 정부의 안과 의원내각제와 국회 단원제를 골자로 하는 국회의 안을 절충한 이른바 “발췌개헌”을 추진했다. 장택상은 “개헌안이 통과되지 않으면 국회가 해산될 수도 있다”며 의원들을 협박했다. 이런 와중에 6월 25일 과거 의열단 출신 독립운동가 김시현(당시 국회의원)과 유시태가 이승만을 암살하려다 실패한 사건이 일어났다. 이승만 독재를 막을 마지막 기회였는데, 실패한 것이다.
야당 의원(민주국민당 김시현)이 주도한 이 암살 사건의 여파와 이승만의 압박이 겹치면서 결국 야당은 발췌개헌안에 대한 저항을 포기했다. 그러자 이승만 정권은 발췌개헌의 정족수를 채우기 위해 억류 중이던 10명의 의원을 석방하고 피신 중이던 의원들에 대해서도 신변을 보장할 테니 국회에 등원하라고 호소하거나 군경을 이용해 국회로 연행했다. 7월 4일 밤 국회는 군경의 포위 속에서 기립표결로 찬성 163, 기권 3표로 ‘발췌개헌안’을 통과시켰다.
대통령안과 국회안에서 발췌해 통과시킨 헌법이라고 해서 ‘발췌개헌’이라 불렀지만, 실상은 이승만의 대통령 재선을 위한 직선제 개헌이었다. 이승만은 개헌이 끝나자마자 7월 말에 계엄을 해제하였고, 8월 이승만은 직선제로 제2대 대통령으로 선출되었다. 이 일련의 과정을 부산정치파동 또는 발췌개헌 파동이라고 부른다.
사기당한 개헌
발췌개헌안은 위헌과 위법으로 점철되었다. 이미 한 차례 부결된 안을 다시 제안한 것은 일사부재의의 원칙을 어긴 것이다. 30일간의 공고기간을 둬야 한다는 헌법 규정도 무시하였다. 의원들에 대한 강제 등원과 군경의 포위 속에서 이루어진 기립표결 또한 위헌이었다.
무엇보다 이승만은 전시 상황에서 자유당과 공무원 조직을 매개로 한 관제 부정선거의 도구로서 직선제를 채택한 것이다. 대통령직선제가 위헌으로 출발하고 이후 관제 부정선거의 도구로 출발했다는 것은 역사의 아이러니이다.
그리고 가짜 공비를 투입해 계엄령을 선포한 것, 야당 의원들은 사법기관을 동원해 압박한 것, 헌병과 방첩대를 동원해 의원들을 강제 연행한 것, 국제공산당 조작사건으로 야당 의원들을 구속시킨 것, 백골단과 같은 아스팔트 극우를 동원해 국회를 유린하고 공포분위기를 조성한 것 등, 우리나라 최초의 개헌은 온갖 위법과 위헌과 폭력을 동반한 친위쿠데타로 시작되었다. 그리고 이 역사적 경험은 윤석열이라는 희대의 괴물에 의해 2024년 12월 다시 반복되었다.
연재 순서
② 발췌개헌 - 헌정 사상 최초로 계엄과 친위쿠데타로 통과된 개헌
③ 2차 개헌(사사오입개헌) – 반올림 셈법으로 꿈꾼 영구집권
④ 3차 개헌(의원내각제) – 너무나 짧고 무능했던 내각책임제 개헌
⑤ 4차 개헌(소급입법개헌) - 민주반역자에 대한 소급 처벌
⑥ 5차 개헌(쿠데타 개헌) - 군사쿠데타의 정당화
⑦ 6차 개헌(3선 개헌) - 영구집권을 위한 교두보
⑧ 7차 개헌(유신독재헌법) - 일제 파시즘의 분단 버전
⑨ 8차 개헌(신군부 쿠데타개헌) - 피의 학살을 앞세운 개헌
⑩ 9차 개헌(87년 체제) - 6·10민주항쟁과 광주학살주범의 불편한 공존
⑪ 연재를 마치며 – 향후 개헌의 방향과 그 역사적 의미
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