현장취재 | 박종원 부경대 교수 | KM-GBF의 국내 이행을 위한 보호지역 관련 입법 과제
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2025-04-09 최민욱 기자
2030년까지 육상과 해양의 30%를 보호지역으로 지정·관리한다는 KM-GBF(쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크)의 ‘30by30’ 목표는 국제사회가 합의한 전 지구적 약속이다. 한국도 CBD(생물다양성협약) 당사국으로서 이를 이행해야 한다. 하지만 한국의 생물다양성 보전 제도 전반에 구조적 한계가 존재한다. 단편적인 규정 개정만으로는 목표 달성이 불가능하다. 생물다양성 위기에 대응하기 위한 법제도의 인식 수준, 운영체계, 법적 위상을 포함한 전면적인 체제 개편이 필요하다.
KM-GBF 이행은 의무 사항
KM-GBF에 국제법적 구속력은 없다. 디시전(decision)이라는 형태의 당사국 회의(COP) 결정이라는 형식이기 때문이다. 하지만 우리나라가 당사국으로서 반드시 준수해야 할 의무가 있냐는 질문에는 논란이 있다. CBD(생물다양성협약)에서 명시한 보호지역에 대한 확립, 보호지역 선정, 또 보호지역 내외의 생물 자원, 규제 관리 의무가 KM-GBF라는 조약을 통해 구체화된다. 당사국인 우리나라는 이행 실적을 담은 NR을 2026년 2월(7차 보고서)과 2029년 6월(8차 보고서)까지 각각 제출해야 하며, NBS와 NR 작성에 있어서 모든 당사국이 통일된 지표인 핵심지표(Headline Indicators)와 이를 보완하는 보조지표를 활용해 이행 상황을 정량 평가해야 하는 등 GBF에 관한 이행을 국제법상의 의무로 인식해야 한다. 이에 국가생물다양성전략 및 시행계획의 이행점검체계 강화, 국가생물다양성위원회의 위상 제고를 위한 국내법의 정비가 필요하다.
보호지역 지정 단계의 고려 사항
우리나라는 2011년 CBD에서 설정한 목표인 아이치 목표 11(Aichi Biodiversity Targets 11)에 대해 양적 목표(육지 및 해양의 보호지역과 OECM의 비율)는 어느 정도 달성했다고 평가했다. 하지만 질적인 목표는 이루지 못했다. 보호지역이 생물다양성에 있어 특별히 중요성이 인정되는 지역인지, 생태적으로 대표성을 지니는 지역인지, 양호한 연결성이 확보되는 지역인지, 보다 광역적인 육상경관 및 해양경관으로 통합되는 지역인지, 효과적이고 형평적으로 관리되는 지역인지에 관해서는 진전이 더뎠다고 평가했다.
GBF 목표 3(GBF Target 3)에도 질적인 수준을 달성해야 하는 목표가 이어진다. 2030년까지 육지와 해양 각각 30% 이상의 보호지역(+OECM)를 질적인 측면을 고려해서 확보해야 한다. 아이치 타깃보다 강화된 목표가 설정되었다.
*OECM(Other Effective Area-based Conservation Measure: 기타 효과적인 지역 기반 보전 조치, 자연공존지역)
첫째, 생물다양성에 있어 특별한 중요성이 인정되는 지역을 중점적으로 지정하여야 함
Target 3의 주된 목적이자 보호지역의 기본 요건은 생물다양성 손실을 방지하고 그 회복을 가능하게 하는 것이다. 생물다양성에 있어 특별한 중요성이 인정되는 지역은 보호지역을 지정함에 있어서도 가장 중요하게 고려해야 한다. Target 3나 KM-GBF의 다른 Target 중 어떤 다른 요소보다 우선적으로 고려되는 최우선 요소이다.
둘째, 생태적 대표성의 인정에 관한 투명성을 확보해야 함
생태적으로 대표성을 지닌 지역이 보호지역으로 지정되어야 한다는 것은 지난 40여 년간 보호지역 설계의 기본 원칙이었음에도, 현재까지 의미가 명확하지 않다. 모호성을 극복하려면 각국이 생태적 대표성에 관한 목표를 설정할 때 달성하려는 대표성의 유형을 투명하게 공개하는 것이 필요하다. 생태계의 유형을 기반으로 생태적 대표성을 설정하는 것이 가장 이상적이라고 생각한다.
셋째, 생태적 연결성이 계획적으로 고려되어야 함
육상경관과 해양경관 전반에 걸쳐 생태적 연결성을 확보하는 것은 개체군의 생존력과 종의 이동 등 생태 과정의 촉진에 있어 중요성이 인정된다. 아이치 타깃 이행 기간 동안 보호지역의 생태적 연결성은 개선되지 않았다고 평가된다. 보호지역을 ‘시스템(systems)’으로 인식하는 것이 Target 3의 핵심 구성 요소이므로, 연결성이 더 높거나 연결성을 회복할 수 있는 지역이 보다 우선적인 지정 대상이 되어야 한다. 다만, 생태적 연결성은 생물다양성 보전을 위한 추가적인 중요 지표일 뿐, 생물다양성에 관한 특별한 중요성 또는 생태적 대표성보다 우선시되어서는 안 된다.
넷째, 해당 지역의 생태계 서비스가 생물다양성 보전 결과와 어떻게 연관되는지, 근거를 명확히 제시해야 함
인류는 생태계가 유지하는 다양한 생태적 과정에 의존하고 있다. 보호지역은 이 과정을 통해 막대한 생태계 서비스를 인류에게 제공한다는 사실은 분명하다. 모든 생태계 서비스가 Target 3의 핵심 가치와 양립할 수 있는 것은 아니다. 생태계 서비스를 위한 관리가 생물다양성 보전이라는 목표를 훼손해서는 안 된다는 점을 분명히 한다.
멸종과 생물다양성 붕괴의 다수의 원인이 인류가 의존하는 생태계 서비스에서 비롯된다. 경제림과 같은 목재 등 유형적 생산물을 제공하는 공급서비스의 경우가 특히 그렇다. 따라서 어떠한 생태계 서비스를 목표로 하는지, 그 생태계 서비스가 생물다양성 보전에 어떠한 긍정적 영향을 미칠 수 있는지를 구체적으로 설명해야 한다. 해당 생태계 서비스와 생물다양성 보전에 명확한 긍정적 연관성이 제시되기 전까지는 Target 3과 모순되는 생태계 서비스를 보호지역으로 지정하는 것을 허용하지 않는다.
다섯째, 공간계획의 원칙과 도구를 활용해야 함
Target 1의 핵심은 명확한 목표를 설정한 공간계획 노력이 향후 보호지역 네트워크 및 기타 보전 활동의 설계에 중대한 역할을 한다는 점이다. 지역 단위에서 체계적인 공간계획이 수립·시행될 경우, 보호지역 네트워크의 설계가 생물다양성 보전 성과를 보다 효과적으로 달성할 수 있다는 충분한 증거가 있다. Marxan, Zonation, PrioritizR 등과 같은 공간계획 도구는 생물다양성의 공간적 분포와 특정 지표를 분석하고, 생태적 대표성과 연결성 등 다양한 계획 목표를 고려해, 생물다양성 측면에서 특별히 중요한 지역을 식별하고 적절한 보호지역의 범위를 제시할 수 있다. 또한, 생태적 요인 외에도 토지 소유권, 토지 이용 갈등, 인구 밀도 등 사회경제적 요소까지 고려할 도구도 있으므로, 이를 함께 활용할 경우 생태적 가치뿐만 아니라 사회적 수용 가능성과 실현 가능성까지 아우르는 종합적인 공간계획 수립이 가능하다.
여섯째, 지정절차상 형평성과 수용성을 보장해야 함
CBD가 규정한 바와 같이, 보호지역 지정 과정에서는 인권 보호의 필요성을 반드시 인식해야 한다. 보호지역은 형평하고 포용적이며, 자유의사에 따른 사전통보동의(Free, Prior and Informed Consent, FPIC) 원칙에 따라 권리자 및 이해관계자의 동의를 기반으로 지정되어야 성공적으로 이행될 수 있다.
보호지역 지정에서의 사회적 형평성은 다음 세 가지 요소를 포함한다. 첫째, 분배적 형평성으로 편익과 부담의 공유에 대해 당사자들이 공정하다고 인정할 수 있는 동의가 있어야 한다. 둘째, 절차적 형평성으로 투명하고 책임성 있으며 참여적인 의사결정 과정이 있어야 한다. 셋째, 인정(recognition)으로 문화적 정체성, 관습적 권리, 전통적인 관리 관행에 대한 존중이 있어야 한다.
특히 생물다양성 측면에서 특별한 중요성을 지닌 지역의 상당 부분이 토착민과 지역공동체(IPLC)의 전통적인 거주지 또는 이용지와 중첩되기 때문에, 이들의 권리와 역할에 대한 인식 전환이 요구된다. IPLC의 자율적인 의사결정 과정을 보호지역 관리의 중심에 두는 ‘권리 기반 접근법(rights-based approach)’은, ‘30by30’ 목표 이행 과정에서 제기될 수 있는 토지 강탈(land grabs)에 대한 우려를 완화하고, 사회적 정당성을 확보하는 데 기여할 수 있다.
보호지역 관리 단계의 고려 사항
효과적 보전·관리(effectively conserved and managed)는 IUCN 세계보호지역위원회(World Commission on Protected Areas, WCPA)가 처음 제안한 이후, 약 25년간 지속적으로 사용되어 온 개념이다.
효과적 보전·관리 개념은 아이치 타깃 11에도 포함되었으나, 보호지역의 기능 부전 문제에 대한 비판이 이어짐에 따라, KM-GBF에서 다시 강조되었다. 보호지역에 대한 양적 목표가 강화되면서, 상응하는 관리 성과에 대한 객관적인 증거가 더욱 강하게 요구되고 있다. 특히, OECM은 명칭 자체가 ‘효과성’을 전제로 하기 때문에, 실질적인 성과 입증이 핵심 과제이다. 단순히 보호지역이 ‘잘 관리되고 있다’는 평가를 넘어서, 생물다양성 보전이라는 본래 목적에 부합하는 성과를 실제로 내는지 여부가 더욱 중요하다.
백두대간보호법 제정 당시, 환경부와 산림청 각각이 별도의 법안을 마련했던 것으로 알려져 있다. 환경부의 법안에는 백두대간 보호지역 내에서 벌채를 금지하는 조항이 포함되어 있었으나, 산림청의 법안에는 벌채 금지 조항이 없었다. 이후 치열한 국회 논의 과정을 거쳐, 결국 벌채가 금지되지 않은 상태로 법이 제정된 것은 일정한 정치적 타협의 결과로 볼 수 있다. 물론 산림관리의 필요성과 현실적 요구를 고려할 수는 있으나, ‘보호지역’이라는 명칭을 유지하면서도 벌채에 대한 아무런 제한이 없는 경우, 이는 국제사회가 KM-GBF에서 요구하는 ‘효과적인 보전 관리’의 기준에 부합한다고 평가하기 어려울 것이다.
효과적 보전·관리를 위해서는 법·제도적으로 엄격한 행위 제한과 위반 시 강력한 제재를 도입하는 것은 물론, 현장에서 실제로 효과적으로 집행될 수 있도록 제도적·행정적 기반이 뒷받침되어야 한다. 또한, 모니터링 체계 구축, 관련 기술 개발, 관리 인력과 재정 등 자원의 안정적인 확보 역시 함께 추진되어야 한다.
KM-GBF의 실천목표 간 연계성과 국내 이행 체계의 한계
KM-GBF의 각 실천목표는 독립된 과제가 아니라 상호 유기적으로 연계되어 있다는 점에 주목해야 한다. 공간 계획 수립(Target 1)에는 보호지역의 지정이 포함되어야 하며, 훼손되거나 생태적으로 단절된 보호지역의 경우 복원(Target 2)이 병행되어야 한다. 보호지역은 중요한 생물종의 서식처 관리(Target 4), 탄소 저장(Target 8), 생태계 서비스 제공(Target 11), 방문객 교육(Target 16) 등 다양한 기능을 수행할 수 있다.
보호지역 제도의 성공적 이행을 위해서는 예측 가능하고 접근이 용이한 재정 확보(Target 19), 통합적이고 공정한 거버넌스 및 참여적 운영(Target 21), 여성·청소년 등 다양한 주체의 포용적 참여(Target 22, 23)가 필수적으로 뒷받침되어야 한다.
생물다양성 법·제도 체계의 구조적 취약성
기후위기 대응과 비교할 때, 생물다양성 위기에 대응하는 국내 법·제도적 기반은 매우 취약하다. 「탄소중립·녹색성장 기본법」은 2021년 제정되어 2050 탄소중립 달성이라는 국가 비전을 설정하고 이를 위한 전략, 목표, 점검 체계, 기금 등을 명확히 규정하고 있다. 반면, 2012년 제정된 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」(이하 생물다양성법)은 법적 지위의 모호성으로 인해 본질적 한계를 드러내고 있다.
생물다양성법은 △타 법률 제정·개정 시 생물다양성법에 부합하도록 요구한다는 점에서 ‘기본법’적 성격, △다른 법률에 특별 규정이 없는 한 우선 적용된다는 점에서 ‘일반법’적 성격, △행위 규제와 의무 부과 조항이 존재한다는 점에서 ‘집행법’적 성격을 동시에 갖는다. 이처럼 다양한 성격을 포괄하고 있으나, 법 명칭에 ‘기본법’이라는 표현이 없고, 국가 생물다양성 정책의 통합·조정 기능이 미흡하다는 점에서 실질적인 ‘모법’으로 기능하기 어렵다는 평가가 가능하다. 이는 한국이 생물다양성 위기를 기후위기와 동등한 국가적 위기로 인식하는지, 근본적인 의문을 제기하게 만든다.
국가생물다양성전략 및 이행 체계의 개선 과제
첫째, 국가 전략의 수립 및 개정 체계 보완 KM-GBF와 같은 국제 프레임워크는 당사국에 대해 국가 생물다양성전략(NBSAP)의 수립 및 주기적 갱신을 요구한다. 국내 생물다양성전략의 법정 수립 주기는 5년이나, 국제적 기준과 시의성에 따라 수시로 재검토 및 변경할 수 있는 법적 근거 마련이 필요하다. 특히, KM-GBF가 통일된 지표 체계를 요구하고 있다는 점을 감안할 때, 국가 전략의 체계성과 일관성을 제도적으로 보장할 장치도 구축되어야 한다.
둘째, 전략과 관련 행정 계획 간 연계성 확보 생물다양성전략이 효과적으로 작동하려면 관계 부처가 수립하는 다양한 행정 계획과의 연계성이 명확히 보장되어야 한다. 이를 위해, 각 부처별 계획이 국가생물다양성전략과 정합성을 갖도록 심사하는 절차 도입이 필요하며, 이 과정에서 전략의 법적 위상과 구속력이 실질적으로 확보되어야 한다.
셋째, 시행 계획의 통합적 관리와 평가 체계 정비 국가생물다양성전략의 실제 이행은 환경부장관 및 관계 중앙부처가 수립하는 시행 계획을 통해 이루어진다. 따라서 각 부처의 계획이 전략과 부합하는지 검토하고, 필요 시 조정할 수 있는 기구가 필요하다. 심사의 객관성과 투명성을 확보하기 위해 국가생물다양성위원회의 심의·의결 기능이 강화되어야 한다. 또한 KM-GBF의 요구 사항에 따라, 국가 전략 및 시행 계획의 이행 실적과 진전 상황을 평가하고, 그 결과를 국제기구(CBD 사무국)에 보고할 수 있는 법적 기반도 마련되어야 한다.
넷째, 국가생물다양성위원회의 위상 및 기능 강화 KM-GBF Target 22 및 부속서가 요구하는 범정부·범사회적 접근 방식에 부합하려면, 현재 시행령에 근거한 국가생물다양성위원회의 설치 근거를 법률로 상향 조정해야 한다. 특히, 보호지역, 거버넌스, 참여 등 다양한 정책 의제를 조율하려면, 위원회는 단순 자문기구가 아닌 심의·의결기구로 기능해야 하며, 대통령 또는 국무총리 소속으로 격상하는 방안이 필요하다.
보호지역 통합 관리를 위한 법·제도적 개선 방향
CBD 및 KM-GBF의 이행 체계를 개선하는 것은 보호지역의 체계적이고 통합적인 관리 체계 확립에도 크게 기여할 수 있다. 그러나 현행법에서는 “보호지역”에 대한 통합된 법적 정의가 존재하지 않는다. 개별 관계 법령에서 지정 목적에 따라 해당 지역의 개념과 지정·관리 근거만을 규정하고 있을 뿐이다. 이로 인해 보호지역마다 행위 제한의 범위와 강도가 상이하며, 전체 생태계 차원의 연계·통합 관리가 이뤄지지 못하고 있다. 하천, 습지, 산림, 해양 등 서로 연결된 생태계에 대해 통합 관리할 법적 기반이 없는 상황에서, 보호지역이 목재 생산을 목적으로 한 경제림육성단지와 같은 구역과 중복 지정되는 사례가 적지 않다. 이는 보호지역이 본래 취지대로 관리되지 않고 있음을 여실히 보여 준다. 소관 부처와 개별 법령별로 보호지역의 지정·관리를 규정하는 현재의 체계는, 다양한 생태계 유형을 포괄하는 양적·질적 목표의 설정과 이행을 실효적으로 뒷받침하기 어렵다. 통합적 관리 체계 없이 각 부처가 개별 법령에 따라 보호지역을 따로 지정하고 관리하는 방식은 정량적 목표는 물론, 정성적 목표 달성에도 한계를 초래할 수 있다.
정량적 목표 달성에만 치중하게 되면, 보호지역 지정 기준 완화, 지정 절차 간소화 등이 시도될 우려가 있으며, 이는 생물다양성 측면에서 특별한 중요성이 인정되는 지역을 우선 지정한다는 KM-GBF Target 3의 기본 원칙과 배치된다. 또한 지정절차의 형평성과 사회적 수용성 확보라는 필수 요건에도 미치지 못할 수 있다. 특히, 보호지역 확대를 위해 행위 제한을 완화하거나, 엄격한 제한을 규정해 놓고도 이를 제대로 집행하지 않는 경우, “효과적 보전 관리”라는 KM-GBF의 핵심 요건과 정면으로 충돌하게 된다. 이는 OECM의 경우에도 마찬가지다. OECM의 ‘E(Effective)’와 ‘C(Conservation)’가 의미하는 바를 결코 간과해서는 안 된다.
또한, 계획 없이 임시적으로 지정이 용이한 지역 중심으로 보호지역을 확장할 경우, 단순 면적 증대는 가능할지언정, 생태적 연결성, 광역적 경관 구성, 육상·해양 통합적 관리 등 필수 요건은 충족하기 어렵다.
법령 간 통합이 아닌, 전략 기반의 통합 관리 접근 필요
일각에서는 부처별로 산재한 보호지역을 아우르는 신규 통합법 제정을 대안으로 제시하기도 하지만, 이는 현실적으로 여러 제약이 따른다. 법 제정 과정의 어려움은 물론, 보호지역의 지정 목적·관리 방식의 다양성, 각 부처의 권한 존중, 생태계 특성의 이질성 등을 고려할 때, 하나의 법률로 지정 기준, 절차, 행위 제한, 비용 지원·보상 등을 일률적으로 규율하는 데에는 본질적인 한계가 있을 수밖에 없다.
따라서 신법 제정보다는, KM-GBF Target 3 이행과 관련된 보호지역의 지정 확대 및 효과적 보전·관리를 국가생물다양성전략과 시행계획을 통해 구체화하는 접근이 더 현실적이다.
이 전략과 계획에서 양적·질적 목표의 추진 실적을 체계적으로 평가·점검하고, 이행 수준에 따라 인센티브와 제재가 병행된다면, 이는 신법 제정에 준하는 실효성을 갖는 통합관리 체계로 기능할 수 있다.
생물다양성기본법으로의 전환 필요성
현행 생물다양성법을 기본법 형식으로 전환하는 방안을 우선적으로 검토할 필요가 있다. 기본법으로의 전환은 생물다양성 보전의 기본이념과 원칙을 명확히 하고, 보호지역 등 주요 개념을 법적으로 정의하는 한편, 생물다양성 보전을 위한 정량적·정성적 목표를 설정하고, 그 이행 여부를 점검·평가할 수 있는 체계를 마련하는 데 기여할 수 있다.
이는 단지 법적 형식의 전환을 넘어, 보호지역을 포함한 생물다양성 보전의 중요성에 대한 국가 차원의 법적 인식을 제고하고, 부처별 보호지역 관련 법령의 정비 및 실효적 집행을 유도함으로써 통합적이고 효과적인 보전·관리 체계 구축으로 이어질 수 있다.
기본법 형식으로의 전환은 특히 다음과 같은 이유에서 타당하다. 첫째, 생물다양성 보전과 보호지역 관리는 여러 부처의 권한이 중첩되는 사안으로, 기본이념과 원칙에 대한 공통된 이해 기반이 필요하다. 둘째, 개별 부처의 행정계획이나 시책이 국가 차원의 통합 전략 하에 정합적으로 수립·운영될 수 있도록 환류체계가 요구된다. 셋째, 보호지역 확대 및 생물다양성 보전은 범부처적 협력이 전제되는 국가적 과제로, 이를 총괄할 부처횡단적 추진체계의 법적 근거 마련이 필요하다. 체계 정비는 CBD 및 KM-GBF 이행체계의 내실화를 통해 보호지역의 통합적 관리로도 이어질 수 있다.
재원 확보 및 정책수단의 다양화 기반 마련
기본법 체계로의 전환은 보호지역 지정·관리 과정에서 필요한 재원을 안정적으로 확보할 수 있는 기반도 마련할 수 있다. 예컨대, 기금 설치를 통한 재원 동원, 토지 소유자 및 지역 주민과의 관리계약, 인센티브 제공 등 다양한 관리 수단이 제도적으로 가능해질 것이다. 이는 주민 수용성 확보, 보호지역 지정·관리 주체의 동기 부여, 관리의 질적 수준 제고 등 다층적인 정책 효과를 기대할 수 있는 중요한 기반이 된다.
자연환경보전법상 ‘자연환경’ 개념이 해양 생태계를 포함하지 않는 한계가 있는 반면, 생물다양성법은 ‘생물다양성’과 ‘생태계’ 개념을 통해 모든 유형의 생태계를 포괄하고 있다. 이는 해양을 포함한 통합적 보호지역 관리체계를 설계하는 데 있어 생물다양성법이 상대적으로 유리한 법적 기반이 될 수 있음을 시사한다.
목표 중심 이행체계의 구축
향후 보호지역을 생태계 유형이나 특성에 따라 지정·관리하는 구체적 기준은 개별 법령에 맡기더라도, 전체적인 보전 목표의 설정, 목표 달성 여부에 대한 점검 및 평가, 전 부처 차원의 통합 전략 수립 등은 기본법 또는 부처 통합형 입법체계를 통해 제도화할 필요가 있다. 이는 단순한 입법형식의 문제가 아니라, KM-GBF의 Target 3 이행을 위한 국가적 거버넌스와 정책 정합성 확보의 핵심이다.
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